一、从债到行政之债 债是特定人与特定人之间得请求为特定行为的法律关系。(注：张广兴：《债法总论》，法律出版社1997年版，第17页。)《民法通则》第84条规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。” 无论公法还是私法皆存在债的现象。然而，债作为一个概念而存在，最早是由民事法所规定。(注：现代民法上的债的概念源自罗马法。)债的观念由私法，特别是私的财产法上发展而来，因此，通常意义所言之债实为经过民事法熏陶或包装后之债，即民事之债，真正作为债而存活的最原汁原味的生命内核则需要费心去获取。剔除民事法基于民事主体平等而特意“定做”形成的特有规则，可以从民法上债的概念中衍生出债的固有本质。因为主体间地位是否平等并非债的实质或关键，仅仅会引起双方在债的规则构造上的一些不同而已。 以探求债的本质为目标，笔者发现，债之所以成为债，须同时具备三要素：一是主体间系请求与履行的关系。请求方为权利主体，称为债权人，履行方为义务主体，称为债务人；二是内容上具有财产性。债的关系是建立在债权人和债务人之间的利益关系，这种利益关系或者表现为财产性质，或者最终与财产有关；三是手段上为当事人实现特定利益的法律手段。 债在行政法领域存活即为行政之债，那究竟什么与上述债的生命内核结合而构成行政 之债呢?是有行政内容，抑或有行政机关参加?行政主体之间是否可以成立行政之债?诸 如此类的困惑，是我们不得不面对的。 行政之债实为行政法律关系之一种，两者的产生是一致的。行政法律关系是行政主体( 注：本文采通说，即行政主体包括行政机关、被授权组织。)(享有或行使行政权的主体 )与行政相对人(即处于行政作用对象的公民或组织以及利害关系人)之间构成的种种法 律关系。可见，行政之债主体双方为行政主体与行政相对人。 结合债的概念，行政之债应指行政主体与行政相对人之间得请求为特定行为的行政法律关系。德国行政法有债务关系的概念，即行政机关和公民之间的、其构成和客体与民法债务关系类似的公法法律关系。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第741页。)当然，行政之债并非债在行政领域的简单安营扎寨，它必须接受行政法的熏陶与同化而内外整合变异。总的来说，行政之债是公法法律关系，因此应当根据公法确定。如果公法规定缺位，并且相应法律关系的特性准许，可以合理地适用民法典的债法规定，如通过类推的方式，或者按照一般法律原则的精神。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第743页。) 私法上债的发生原因不一，主要有契约、无因管理、侵权行为、不当得利以及缔约过失，行政之债的发生原因也大致如此。如行政合同，德国学者认为，行政合同是单方性措施的替代和补充，在单方面措施不适合时，即可采用合同方式。(注：[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第2卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第148—149页。)但我国部分学者却持否定态度，认为行政合同概念本身矛盾，与契约平等精神相悖。其实，契约的观念若可解作“因当事者双方的同意而发生所冀求之法律效果的行为”，则契约决不仅限于私法的区域，在公法的区域中亦不乏其例。(注：[日]美浓部达吉：《公法和私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第96～97页。)南京目前已建或在建的大型市政项目，如南京地铁、长江二桥、长江三桥等均广泛采用了行政合同手段。事实证明，这是一种重要的、稳定性和灵活性兼备的管理手段。再如公法无因管理，德国通行观点认为系符合民法无因管理特征(管理行为、为他人、未经委托)的公法法律关系，其中包括三种情形：行政机关为行政机关，行政机关为公民，或者公民为行政机关从事有关活动。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第747页。)侵权行为就更容易理解了，因为“有权利必有救济”，在行政领域也理应如此，这便产生公法赔偿之债，包括行政补偿、行政赔偿。 总而言之，债作为一种法律关系，决不仅为私法所独有，而是公法私法所共同的。只是研究方法的束缚，使得行政之债暂时成了被人遗忘的角落。除非是把“债权的用语只限于私法的领域”看作不可侵犯的前提的，便谁也没有加以否定的理由。(注：[日]美浓部达吉：《公法和私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第88—89页。) 二、行政之债的特性 行政之债作为一种行政法律关系，具备行政法律关系的一般特征，但下列几方面特征尤具典型性。 (一)行政主体的代理性以及主体双方的不可自由选择性 行政主体作为一方当事人的身份显得有些微妙。行政主体具有明显的执行性，是代表国家行使行政职权，一旦与行政相对人之间形成债的关系，无论作为债权人还是债务人，最终的权益或者义务都指向或归宿于国家：罚款必须上缴国库；行政赔偿表面上是由违法或不当行政行为做出机关承担，但实际上用的却是国家的财政资金。 “在国内法上，国家作为法律关系主体的地位比较特殊……，但在多数情况下则由国家机关或授权的组织作为代表参加法律关系。”(注：张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第114页。)所以，确切地讲，行政主体应是以国家代理人的身份出现。也即，作为债而言，行政主体独立承担责任的能力的“独立”并不充分，仅仅停留在形式上。然而并不能由此否定行政主体的债主体身份。行政之债作为行政法律关系之一种，必须有行政主体参加，没有行政主体就不是行政法律关系，行政之债也就无从谈起。行政主体能够以自己名义行使职权，并且独立承担法律责任，既然法律认可其主体资格，那就没必要去深究其背后的东西。所以，仅仅从债的形成本身而言，行政之债的主体双方是行政主体与行政相对人。
