立法需求来自于现实需要，法律存在之根本原由在于能为社会现实和变化着的社会提供秩序支持。这就意味着当社会发展到某个时期，需要法律为其特定领域提供行为规范 时，法律便应呼之即出。我国当今社会现实发展，可以说已经离不开旅游基本法的支撑 。改革开放以来，尤其是经济全球化背景带来的全球经济相互依存关系紧密化程度日益 提高的20世纪90年代以来，我国旅游业获得了迅速发展，国内旅游市场逐步融合，我国 旅游业与世界其它国家旅游业相互交往行为表现日益频繁，而旅游业的行为规范却还停 留在浅层次、低位阶、缺乏统一性之层面，根本满足不了规范旅游市场的现实需要，因 此，要发展我国旅游业，促进我国国际旅游的迅速发展，制定旅游基本法就成为现实之 需求。 一、旅游基本法缺位：我国旅游法律体系的根本缺陷 旅游业作为我国服务业的重要产业部门，其行为涉及到方方面面，需要一个完整的法律体系，才能对其有效规范，使整个旅游业的正常进行和有序发展纳入法制轨道。我国旅游业法制建设起步于20世纪80年代初，到目前已形成了以《旅行社管理条例》为核心 的法律部门，但这个法律部门基本上是由行政法规、地方法规、部门规章构成，缺乏高 位阶的法律作核心，尤其是对法规、规章起协调作用的旅游基本法没有制定，可以说， 旅游基本法的缺位是我国旅游法律体系的根本缺陷。 (一)旅游法律关系的综合性需要旅游基本法调整 旅游法律关系是我国学界尚有争论的一个概念，有的学者认为，“旅游法律关系是指因旅行游览而发生的社会关系。”(注：钟尉华：《旅游业中的若干法律问题》，《贵州大学学报》1994年第1期。)另外一些学者则认为，旅游法律关系是以旅游活动为主线而产生的各种社会关系。(注：姚晓玲：《旅游法规与实务》，旅游教育出版社2002年 版；王健：《旅游法原理与实务》，南开大学出版社2001年版；韩玉灵、黄国良：《旅 游法教程》2001年版。)尽管学者们在旅游法律关系概念上存在分歧，但这种分歧却消 融在旅游法律关系的性质上，他们都认为从性质上来看，旅游法律关系具有综合性，这 种综合性不仅体现在旅游法律关系种类上，而且也反映在旅游法律关系主体、客体和内 容上。从种类上来看，学者们都认为旅游法律关系主要包括旅游者与旅行社之间的关系 、旅游经营者与旅游行政管理部门之间的关系、旅游经营者相互之间的关系、旅游经营 者单位内部关系、我国旅游行政管理部门与外国旅游经营者、外国旅游组织、国际旅游 组织之间的关系、我国旅游经营者与外国旅游者、外国旅游经营者之间的关系。(注： 《旅游业中的若干法律问题》、《旅游法规与实务》、《旅游法规教程》、《旅游法原 理与实务》等论文或著作在论述旅游法律关系后分别采取不同方法对旅游法律关系的种 类进行了这一概括性分析。)可见这种法律关系的综合性程度是比较高的。从主体、客 体和内容上看，旅游法律关系涉及的范围相当广泛，并且具有很强的综合性。过去在我 国旅游业实践活动中，由于旅游法律体系不够健全和完善，综合性旅游法律关系往往通 过民事和经济领域里的基本法律来调整，随着旅游业的发展，这种调整方式显然已滞后 ，不能针对旅游法律关系和其它法律关系的差异作出具体调整。 众所周知，在调整旅游法律关系中，有两种规范：一种是民事和经济领域里的基本规范，另一种是专门调整旅游关系的法律规范。综合性的旅游法律关系常常通过第一种规范来调整，而特定的旅游法律关系可以通过后一种规范调整。前一种规范具体来说包括《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《环境保护法》等，(注：侯正良：《试论WTO对中国现代化旅游法治之要求》，《北京第二外国语学院学报》2002年版第4期。) 这些法律规范过去在调整综合性旅游法律关系中发挥了极为重要的作用，因为从宏观上 来看，旅游活动就其本质而言带有民事活动性质，旅游经营行为属于经济行为，(注： 侯正良：《试论WTO对中国现代化旅游法治之要求》，《北京第二外国语学院学报》200 2年第4期。)在没有旅游基本法的情况下，遵循基本的民事和经济法律规范对旅游业可 以起到一定的规范性作用，事实上，过去我国民事和经济领域基本法律为旅游业的发展 提供了基本准则和行为导向。当我们的视野从宏观转向微观时，我们可以发现旅游法律 关系与一般民事法律关系存在着诸多差异，如旅游不能简单地等同于普通的民事活动、 旅游经营行为也具有不同于一般经济行为的自身特征等，这就决定综合性的旅游法律关 系需要旅游基本法来调整。 旅游法律关系与一般民事法律关系的差异我们可以从以下几个方面来认识：首先从总体上来看，旅游法律关系不仅包括横向的平等旅游主体之间的专业化协作关系和合同关系，也包括纵向的国家协调旅游经济运行过程中的旅游管理关系，而一般民事法律关系则是平等主体之间的人身关系和财产关系。有关的民事基本法律只能对平等旅游主体之间的关系进行调整，而非平等主体之间和平等主体特定的旅游关系，民事基本法律就对其难以调整了。同时，有关的民事基本法，在内容上也不能反映旅游活动的内在规律， 如旅游法律关系客体的无形性，旅游主体之间内在连接的复杂性等。这就使得民事基本 法律在调整旅游法律关系时缺乏针对性和可操作性，使旅游民事法律关系的调整没有直 接的法律依据。(注：政协农工组.《关于加快制定<旅游法>的建议》，http://www.china.org.cn.)再者，旅游产品具有无形性、综合性，生产与消费同时性、不可储存性 等，(注：王大悟、魏小安：《旅游经济学》，上海人民出版社2000年版。)以及旅游市 场信息不对称使得旅游者权益的保护不同于一般消费者权益保护，旅游者在援用《民法 通则》、《消费者权益保护法》来保护自己的合法权益时，也会发现有许多空白点。最 后，旅游行为和现象从表面上来看，可以从民事和经济基本法律规范中找到对应概念， 但其内容却有很大差异，如果我们以概念作法律适用的话，也会发现许多不妥之处。如 我国旅游业中的旅游合同，对应于经济活动中的合同，但旅游合同与一般的民事及经济 活动有很大差异，仅就条款来说，旅游合同应当包括“(一)旅游行程(包括乘坐交通工 具、游览景点、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数等)安排；(二)旅游价格；( 三)违约责任”等条款。(注：中华人民共和国《旅行社管理条例实施细则》第43条。) 显然，《经济合同法》所规定的合同一般条款并未将此纳入其范畴。如果我们不注意旅 游合同这一特性，抽象地强调适用合同法，就会产生一些难以解决的问题。
