一、序言 在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关。人大作为民意机关、代议机关，集体行使职权、集体决定问题。对全国人民代表大会来说，集体行使职权的组织形式就是每年一次的人代会，主要内容就是审议和决定议案。所以，全国人民代表大会的会议制度是否健全、完善，就直接关系到它的职权的行使，进而关系到它在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。值得指出的是，全国人民代表大会会议的议事规则及其相应的制度，事实上也是我国根本政治制度——人民代表大会制度的一个重要内容。[1](P3) 随着我国人民代表大会制度的不断发展完善，全国人大会议的举行也日益规范化、制度化、法律化。其重要标志就是五届全国人大五次会议于1982年12月10日审议通过的《全国人民代表大会组织法》、七届全国人大二次会议于1989年4月4日审议通过的《全国 人民代表大会议事规则》，这使最高国家权力机关的工作纳入了制度化、法律化和程序 化的轨道。不过，伴随着我国民主法制建设的加强，全国人大组织法和全国人大议事规 则中的一些规定已然不能适应现实需要，急需对其进行修改、完善。本文拟根据我国民 主法制建设与人民代表大会制度运作的实际情况，以全国人大议事规则为重点，兼及宪 法和全国人大组织法，并借鉴发达国家议会议事规则和会议制度，对全国人大会议制度 进行全面深入的研究，为其修改完善建言献策。 二、全国人大会议的准备工作 会议的准备工作包括组织准备、文件准备和会务准备。这里只谈组织准备和文件准备。 (一)关于组织准备 这主要包括：提出会议议程草案，提出主席团和秘书长名单草案，决定列席会议人员名单，组织代表团，审查代表资格等。其中，最重要的工作无疑是，会议议程草案的提出。全国人大组织法第2条规定，全国人大常委会应当在全国人大会议举行一个月以前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人大代表。全国人大议事规则作了类似的规定。最近10多年来，全国人大常委会都是在12月份的常委会会议上，作出一个关于来年召开全国人民代表大会会议的决定。该决定的主要内容就是：对代表大会会议的 议程提出建议，然后以此来通知全国人大代表，这应当加以坚持。同时，也应适当考虑 把一定数量代表(如一个代表团)提出的议案列入会议议程，而这是需要在大会会议期间 由主席团来决定的。这样做，不光是可以提高全国人大代表参政议政的积极性，也可以 使人大代表所提出的一些具有重要内容的议案能够在代表大会上进行审议。 (二)关于文件准备 会议文件的准备，是真正提高会议的审议质量、发挥全国人大会议作用的前提条件。它包括两个方面： 1.应为人大代表提供尽可能详细的文件及其相关的辅助材料。立法法和议事规则除了明确要求应当提出法律草案文本及对法律草案的说明以外，还规定应提供必要的资料。 根据全国人大议事规则第22条和全国人大常委会议事规则第14条的规定，这些有关的资 料，由提案人和有关的全国人大专门委员会、有关的全国人大常委会工作部门提供。为 了便于人大代表审议，这应作扩充性规定，即不仅法律案应提供必要的资料，其他报告 和议案也应提供必要的资料。 2.应按规定将这些文件或材料尽早发给人大代表，使其有充分的时间进行阅读，了解并熟悉相关情况，为正式审议作好准备。对此，全国人大组织法第2条已作了规定，全国人大议事规则第6条则进一步规定，全国人大常委会在全国人大会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。立法法第15条重申了这一规定。但全国人大常委会的办事机构通常并没有按规定将法律草案提前发给代表。这主要是因为提前发给人大代表的法律草案，在大会正 式审议时往往又作了修改(有的可能还是较大的修改)，因此，有关部门从便于人大代表 审议的角度出发，就不再提前将法律草案发给人大代表。笔者认为，除了要严格执行“ 一个月前”进行通知的规定以外，还应对这一条的规定加以扩充，即提前发给代表的文 件不应局限于“法律草案”，而应该是会议将要审议的主要文件，包括政府工作报告( 稿)、国家预算和预算执行情况的报告(稿)、常委会工作报告(稿)等文件。哪怕这些文 件在正式开会时已作了修改，也应提前发给代表。这样，给代表的会议通知不仅是形式 上的，也是内容上的。而且，这样做也是充分尊重代表的知情权的需要。为此，一方面 ，需要在修改全国人大议事规则时加以考虑，作出规定；另一方面，需要在实际工作中 努力创造条件，尽量做到这一点。 为了使全国人大代表能够更好地审议国家预算和预算执行情况的报告，一方面除了将这一报告(稿)提前发给人大代表外，另一方面，还可以效法常委会对提请代表大会审议的法律案事先进行至少一次审议的做法，让代表大会之前的一次常委会先对国家预算和预算执行情况的这一报告(稿)进行审议，并将审议意见连同报告本身一起提请代表大会审议，从而为代表大会审议作更为详细、有效的准备。
