全国人民代表大会成立50年来的实践证明，人民代表大会制度作为社会主义中国的政体，是符合国情的根本政治制度。始终坚持人民代表大会制度，有利于实现人民当家作 主，有利于保证共产党的领导和执政，有利于维护祖国统一和民族团结，有利于推进依 法治国、保证国家长治久安。在新世纪、新形势、新任务面前，在坚持人民代表大会制 度的基础上，与时俱进地不断巩固、完善和发展这一根本政治制度，将是一项长期而艰 巨的战略任务。完善和发展人民代表大会制度涉及许多具体方面、具体环节、具体程序 和具体制度，本文仅就如何坚持和完善全国人大的会期制度谈一点个人看法。 一 在立法学上，会期制度是关于立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度。这种制度通常由宪法或者(和)法律加以规定，会期时间自立法机关集会之日起，至其闭会之日止。代议制的立法机关多以开会为存在和活动的基本形式，因此实行固定的会期制度，是立法机关正常行使职权、定期开展活动的重要制度保障。会期制度通常由两部分组成：一是立法机关在每个立法年度的集会间隔；二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。 按照多数国家的惯例，12个月为一个立法年度。(注：立法年度为12个月，但并不一定起于元月止于12月，也可以起于头年的某月某日(如6月15日)，止于次年的同月某日(6月14日)。这种计算方法与某些国家财政年度的算法相似。)在一个立法年度里，立法机关集会几次，为立法机关开会的间隔。据各国议会联盟(注：各国议会联盟(简称“议联”，Inter-Parliamentary Union-IPU)原名为“促进国际仲裁各国议会会议”，由英国 下议院议员威廉·兰德尔·克里默和法国国民议会议员弗雷德里克·帕西联名发起成立 ，并于1889年6月29日在法国巴黎召开了第一届大会，来自3大洲9个国家的96名议员参 加了会议。1894年通过章程，并设常设秘书处。1899年，在第9届大会上改名为“促进国际仲裁的各国议会联盟”。1992年改为现称。第二次世界大战后，议联发生了深刻的变化，从一个由议员参加的协会发展为由各国议会参加的国际组织，成为世界上不同政治制度国家立法机构之间进行对话和开展议会外交的中心，也是世界上最大的国际议会组织。1983年12月8日，第六届全国人大常委会第三次会议通过了全国人大加入各国议会联盟的决定。1984年4月2日，议联理事会通过决议，接纳中国全国人大代表团为议联成员。此后，中国人大代表团出席了议联第71届及以后的各届大会及一些专题会议。1996年9月16日至21日，议联第96届大会在北京举行。2003年10月，在日内瓦举行的第109届大会上，中国全国人大外事委员会副主任委员吕聪敏当选为议联执委会委员。——资料来源：新华网。)对81个国家的统计，在一个立法年度里，立法机关集会一次的有澳大利亚、加拿大、美国、希腊、爱尔兰、日本等39个国家，集会两次的有法国、西班牙、摩纳哥等27个国家，集会三次或者三次以上的有印度、马来西亚、瑞士等10个国家，长期集会(注：实行“长期”会期制并不意味着立法机关有权持续不断地、无限制地举 行会议，而是立法机关的会期实际上与它的任期是一致的，并且在它的各个立法年度里 ，新会期的开始，表明旧会期的结束。)的有意大利、卢森堡、荷兰等5个国家。[1](P2 71)中国全国人大实行的是一年一次集会的制度，通常是每年3月召开全国人民代表大会 会议。 在一个立法年度里，会期时间的长短也不尽一致。据各国议会联盟对48个国家统计，一年会期中开会天数依次为：最多的达125天以上，有6个国家；100—124天的9个国家；75—99天的7个国家；50—74天的8个国家；25—49天的15个国家，最少的在25天以下，有3个国家[1](KP357)对这项统计做进一步分析，可以看出，一年会期中开会在100天以上的国家有15个，开会在50—99天的国家有15个，开会在25—49天的国家有15个，而开会在24天以下的只有3个国家。在中国，全国人大“每次会议举行的时间，……短的5天、8天，长的超过20天，最长的开26天。”[2]如果以各国议会联盟的上述统计做参照系，对照全国人大会期开会的绝对时间和相对时间，显而易见，中国立法机关是每年开会绝对时间最短的国家之一；如果考虑到全国人大代表的数量(人数最多的国家之一)与全国人大会期时间(会期时间最短的国家之一)的相对比例关系，则对于每个全国人大代表而言，全国人大会期开会的相对时间还要少得多。 立法机关在每个立法年度里集会多少次、总计集会多少时间，与立法机关的人数、任务和地位存在一定比例关系，也与立法传统、立法习惯、立法资源等有某种关联。一般来讲，立法机关的人数多，立法议事的任务重，立法机关在国家权力结构中的地位突显，立法资源充足，则其集会的时间通常比较长；或者这四个因素中的三个、两个甚至一个因素存在，有时也能决定或导致其采取较长时间集会的做法。 立法过程既然是一种集体民主的议事活动，是充分发扬民主、表达和汇集民意的过程，就必须有相应的时间予以保证。如果会期时间过短，立法者没有足够时间进行必要的调查研究，来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，往往会导致草率立法。草率立法不仅影响立法质量，而且从实质上表明立法机关无关紧要(立法权弱化)，其结果很可能使立法机关充当橡皮图章的角色。 同样，如果立法机关集会时间过长，(注：立法机关会期时间是否过长，取决于立法机关的人数、任务和作用，也决定于立法传统、立法习惯、立法资源，但无论如何它应当与现代立法权的民主价值取向、立法职能的民主精神、立法活动的民主特征相匹配。)也存有弊端。立法机关集会时间过长，一是牺牲了立法民主中的效率，容易导致讨而不论，议而不决，长期拖延，使立法机关成为“清谈馆”；二是浪费财力，无端公共支出，增加纳税人的负担；三是造成公文旅行、敷衍塞责、渎职滥权，滋生立法的官僚主义。众所周知，立法机关的价值追求与行政机关和司法机关不同。代议制的立法机关是民意机关，代表人民(选民)行使国家权力，它以法定程序为保障，最大限度地反映民情，汇集民意，以体现民主的价值追求。所以，立法机关在组成上，要有各个选区的代表；在制定法律时，往往要反复讨论，广泛征求各方面的意见，有些最重要的法律还要经过全民公决，目的均在于尽可能恰当地、充分地实现民主价值。因此，当立法机关行使职权过程中民主与效率发生冲突时，通常是效率向民主让步。(注：瑞士联邦议会制定一项法律，通常需要5年左右时间。1997年笔者在瑞士访问时，曾就其立法效率问题请教瑞士议会高级官员：这样议会立法不就没有效率了吗?回答是，实行民主是需要付出代价的，牺牲效率就是这种代价之一。如果为了追求效率而牺牲民主，那么，独裁统治的 “议会”是最有效率的。)行政机关是法律的执行机关，以追求效率为己任，在行政权 行使过程中，民主是为实现效率服务的，“效率优先，兼顾民主”是多数民主国家行政 机关奉行的原则。司法机关是社会的仲裁者，站在中立的立场上对纠纷做出裁决，不偏 不倚是其行为的准则，公正是其活动的价值追求。由立法机关的性质和价值追求所决定 ，其活动的大多数制度和程序设计，应当尽可能地体现最大限度民主的理念，即人民主 权原则或人民当家作主的价值追求，并在此基础上实现民主与效率的统一。
