行政终局裁决权是指依据法律规定由行政机关做出最终裁决的权力。即“根据法律的明确授权，行政机关对某些特殊的事项，拥有最终做出决定的权力，行政管理相对人不服，不能向法院提出诉讼，司法机关也无权审查其合法性”[1]。可见，行政终局裁决权应当是基于组织法以外的法律的明确授权而产生的。行政机关面对何种管理事项享有终局性的裁决权，这涉及行政权与司法权的分工问题，而且这种权力分工只有国家最高权力机关才有权决定。很显然，按照现在的法治标准，由法律明确授权的行政终局裁决权是合法的(注：按照法律规定，行政终局裁决权只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律授予，行政法规、规章不能设定行政终局裁决权。但是，现在我国有些行政法规、规章，甚至司法解释中也涉足行政终局裁决的授权规定，本文不就行政终局裁决权的授权规定的合法性进行探讨。)，但这种权力具有合理性吗?面对行政终局裁决权，在行政诉讼中能否确立司法最终审查原则? 一、行政终局裁决权的表现 从我国现有的有关行政终局裁决权的规定来看，行政终局裁决权的设定主要有三种形式： (一)明示型的行政终局裁决权 明示型的行政终局裁决权是指法律明确规定行政终局裁决行为是相对人唯一的最终救济手段。如现行的《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定，根据国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调查或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。再如1992年最高人民法院发出的《关于房地产案件受理问题的通知》(法发<1992>38号)规定，对于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，如果是因政府关于发还或不发还、落实或不落实以及怎样落实有关土地、房产政策的行政行为而引起的纠纷，不能提起行政诉讼；因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，也不属于法院管辖范畴；因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，即使是行政行为引起的，也不能提起行政诉讼。司法解释规定的上述行政行为从广义上说也属于明示型的行政终局裁决权的运作表现。 (二)选择型的行政终局裁决权 这一类规定使得行政相对人可以在行政救济和司法救济之间进行选择，但是，一旦选择了行政救济，就等于认可了行政机关的终局裁决权。如：《中华人民共和国公民出境入境管理法》第15条规定，受公安机关拘留处罚的公民，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的可 以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定做出最 终裁决。上述法律条文本身的内容表明，行政相对人不服行政行为要么选择司法救济， 要么选择行政救济，一旦选择了行政救济，行政机关就享有了终局裁决权。 (三)隐含型的行政终局裁决权 在这一类规定中，从字面上看并没有终局裁决这样的字眼，但是其隐含的意思其实就是相对人只能依靠行政机关的裁决来定纷止争。例如，《中华人民共和国税收征收管理法》第56条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。可见，此时要提起行政诉讼首先必须申请行政复议，但是如果当事人被税务机关课以缴纳巨额税款的义务，则很有可能由于无法缴纳相关款项或不能提供相应的担保而不能申请复议，这样一来通过司法审查寻求救济就成为一纸空谈。由此可见，这类规定有可能使行政机关实际上行使了行政终局裁决权。 二、行政终局裁决权的合理性质疑 虽然行政终局裁决权涉及的只是一些特定的行政管理事项，并且在我国“主要”由法律加以明确规定，因而对其合法性，理论界很少关注。理论界更关注的是行政终局裁决权的合理性。目前，理论界普遍认为，行政终局裁决权在特定的行政管理事项上存在有其合理性，其合理存在的理由主要有： 1.行政管理的专业性因素使得司法在此问题上无能为力。诸如“有些行政行为具有很 强的技术因素，需要运用非常专门的知识、技术、经验，不适于法院审查。”[2](p.91 )“行为的专业性极强，法院审查能力有限。”[3]以及“由于专业性强且非常复杂，使司法审查徒劳无益，不但起不到保护相对人合法权益的作用，还可能使救济失去意义。”[4](p.315)等等类似的说法。 2.行政终局裁决程序能确保公正的救济。比如“某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的、能确保公正的救济手段。”[5](p.167)行政终局裁决行为使得“行政机关已为相对人提供了可靠的程序保障”[3]，可以避免相对人再诉诸于行政诉讼，这样做既降低了行政成本，又化解了当事人的怨气，两全其美。又如“由人民法院做出最终裁决所需要的诉讼上的制度还不完善”[6](p.79)等。 3.有些行政行为的政治性、紧急性、效率性决定了不宜由法院审查。如“有些行政行为在一定的时期，一定形势下可受司法审查，在一定时期，一定条件下又具有特殊紧急性或政治性，不宜由法院审查。”[2](p.91)又如“涉及……追求行政高效率及具有特别理由的行政行为，一旦进入司法审查，可能会危害国家利益，……”[4](p.315)再如 行政机关行为的目的在于“追求行政效率”[7]，故其确立的行使职权的原则、方式和 方法等又与司法机关有较大的区别，如果行政机关受到司法机关的不当干预，将很难确 保行政效率，社会发展的速度将因此而减缓，而行政终局裁决恰好避免了司法权对行政 权的过多干预。
