以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，中国开始了一场大规模的社会变革运动，当代中国法制由此进入了重建与迅速发展的历史新时代。这是当代中国法制现代化进程中的一场划时代的革命。邓小平明确指出，要通过改革，处理好法治和人治的关系，实行依法治国，建设社会主义法治国家[1]。在1997年召开的中共十五大上，江泽民进一步提出，要在坚持四项基本原则立场前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制，依法治国、建设社会主义法治国家。1999年3月， 九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略载入了宪法，为依法治国奠定了根本法的基础。2002年11月召开的中共十六大，把依法治国的基本方略纳入社会主义政治文明建设的整体架构之中。毫无疑义，从人治社会向现代法治社会转型，建设现代法治国家，是当代中国法律革命的目标追求。在这一基本目标的确立及向这一目标迈进的历程中，作为依法治国重要组成部分的行政法治的重要性日益突显出来。行政法治不仅是行政管理的基本准则，也是建立社会主义法治国家的重要前提。公众通过行政程序参与行政过程，是现代法治国家的一个重要特征。建立和完善公众参与制度，确保公众参与程序权利的实现，对于防止行政机关滥用权力、侵犯公民的合法权益，具有不可估量的作用。 一 行政法治是宪法法治原则在行政法领域的延伸和具体化。行政主体行使职权有法可依，行政主体实施行政行为遵循公开、公正、公平的正当法律程序原则，公民认真遵守法律，是行政法治的最基本内容。其中，依法行政是法治国家的最重要的指标之一。 从某种程度上讲，依法行政与法律至上原则是不谋而合的。法律至上，政府行为不得违背法律规定，是近代资产阶级革命以前即已存在的重要法治观念之一。“统治者们寻求法律制度系统地实施其政策，而其自身亦不得不受用以为治的法律制度的约束，乃是走进法治的一个政治过程。”[2]基于对行政权力性质的清醒认识，近现代法治国家均 在权力分立与制衡思想基础上设计行政权的运作。在法国，“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学称这种制度为行政法治原则或法治国原则。”[3]在英国，行政法治包含以下内容：第一，政府行使权力的所有行为都必须要有严格的法律依据，否则就是违法侵权行为而被法院撤销或无效；第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；第四，法律必须平等地对待政府和公民[4]。在美国，行政法治则要求：首先，基本权利。法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，并且法律也必须符合一定的标准，否则法律也可作为专制统治的工具。其次，正当的法律程序。为了保护公民的权益不受政府 和官员的不正当侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。再次，保障法律 权威的机构。法律规定的权利和程序必须得以实施，否则所谓法治只是一个骗局[5]。 在此，法律的崇高地位凸显无疑。对于法律来说，它是不受任何权威统治的，反过来它 是其他一切权威的统治者。正如卢梭所说：“任何人都不可能摆脱法律的光荣的支配； 这是一种有益而温柔的枷锁，最骄傲的头颅也温顺地戴着这种枷锁。”[6]由此可见， 西方法治国家贯彻始终的是一种主张控制行政权力的观念。这一观念长久不衰地占据着 主流观念的地位，以至人们不得不对它刮目相看，并对它进行深入的思考。孟德斯鸠有 一句常被人引用的经典论断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条 经验。”可以说，这是对行政权力特征的精彩注解。行政权力不仅与公民权利之间的强 度差异悬殊，而且极易直接影响甚至侵害公民权利。权力的运行规律及权利的实现规律 均告诉我们，对行政权力必须加以控制[7]。 在中国传统计划经济体制下，由于种种原因，依法行政的法制思想并未在中国得以彰显。学者们相关的论述多将行政法定位为有关行政管理的法律规范，以致社会中的人们对行政权的看法惊人的一致：行政法律主要是为强化国家政权的力量而对社会进行改造的工具。在许多场合，人们仍然倾向于用国家垄断的方式来维持秩序，因为在人们的意识中，行政权就是约束公民自由、便利行政机关维持管理秩序的权力。人们认识不到行政法的终极目的是为了人们获得更大的幸福与自由。行政权力所涉范围如此之广，以至于人们目之所及处均可感受到行政法极具工具主义思想的色彩。与行政法律法规“治民”的工具性功能的强势之态相对应，行政模式是一种主要考虑效率而忽视公平与合理的高度集权行政模式。在此模式下，政府与公民的关系体现为一种简单的、单向的命令、服从关系；在此模式下，公民根本谈不上具有独立的主体地位，更谈不上享有行政过程的参与权。 在中国实行市场经济的今天，依法治国是广大人民群众的强烈愿望与要求，同时也是中国政府的自觉决策，这是公民与政府互动的过程，是一个自下而上与自上而下两种动力相结合的历史进程。在这一进程中，行政主体依法行政在依法治国中居于十分重要的地位。依法行政是依法治国的核心内容，也是依法治国的关键所在。从根本上讲，依法治国就是要依照表现为法律形式的人民意志来治理国家。在中国，依法行政意味着：首先，行使行政权力的组织和个人必须依法设立，依法获得权力，任何组织和个人不得非法享有、行使行政权力；其次，行使行政权力在实体上和程序上都必须有合法依据；再次，行使行政权力必须受到监督和承担法律责任[8]。显然，在依法行政的诸阶段中，公民的参与不可或缺。 二 民主的核心价值是人民主权，一切权力属于人民。人民是一切权力的来源和一切法律的最终决定者。“由于人民是权力的唯一合法来源，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的权力时，求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。”[9]在这样的前提 下，个人的幸福、自由才能获得国家权力的尊重。毫无疑义，使人类在最大程度上幸福 、自由是体现人民意志的行政法律规范乃至行政法治的终极目标。当然，关于幸福、自 由的意蕴，不同的时代有着不同的标准；公民对幸福、自由的追求与体验也随时代的前 进而常新。但生活在特定社会中的公民，基于当时的社会条件会对幸福、自由有一个大 致的设想。如果公民能最大程度地实现其设想，他们就会在感受到幸福、自由的同时， 由衷地升腾起激情，以更加饱满的精神状态为实现该设想而行动。精神的满足与行为的 富有成效使得社会充满生机、秩序井然。因此最大程度地实现他们自己所认为的幸福、 自由以使社会快速发展是国家权力正当性的基础，也是行政法律规范乃至行政法治的最 大目的，而在法律规范中体现他们的幸福、自由要求，则是实现行政法治最大目的的前 提条件。
