一、个性化车牌、反射性利益与行政法的缺席 2002年8月12日，北京、天津、杭州、深圳作为第一批试点城市，率先启用了2002式机 动车牌号，车主可以根据自己的意愿自由选择英文字母和阿拉伯数字编排车牌号。社会 上一时好评如潮。然而，8月23日，继北京暂停发放个性化车牌后，深圳、天津、杭州3 个试点城市亦相继因“系统故障”暂停发放新式车牌。“个性化车牌”从轰轰烈烈推出 到草草收场历时仅10余天。[1]交管部门的这一行为引起众多的评论，[2]但遗憾的是， 在热闹纷繁中却很少有从法律角度对此事件的分析。尤其让人疑惑的是：对这样一个由 政府行政行为引起的事件，行政法却保持了出乎意料的沉默。是个性化车牌事件本身缺 乏法律意涵?还是我们现有的行政法学观念存在某种不足，以致缺乏对此现象的把握和 解释能力? 其实，个性车牌事件中存在一个典型的行政法问题——反射性利益及其保护。“他山 之石，可以攻玉”。我们可以从近邻日本的行政法中了解这一概念。日本的行政法理论 有反射性利益与法律规定的权利之分。日本行政法理认为当国民因违法的行政活动蒙受 不利侵害时，并不一定都有排除违法行政的请求权。传统学说认为，当法律为私人特别 规定保护其一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”，该利益由于行政权的违法作 为或不作为遭受损害时，当事人享有排除行政违法行为的权利(法律上的利益)，可以向 法院提起诉讼，要求排除违法行为(违法排除请求权)，或者要求合法地行使行政权(行 政介入请求权)。除了权利，行政关系中还存在不能作为权利被承认的利益，如反射性 利益。法律完全是为了公共利益的实现，而不是以保护个人利益为目的时，因为基于这 种法律的行政活动一般都是为了公共利益而实施的，所以，依法实施的结果，即使给国 民带来利益，那也不是国民的权利，而仅仅是行政公益活动的结果，是反射性利益。换 言之，反射性利益是为了实现行政目的而采取的命令、限制、禁止等的结果，国民所享 受的事实上的利益，是法的反射性效果，而不是法对特定的个人予以保护的权利，故不 能成为法的救济对象。[3] 有了以上认识我们便可以从个性车牌事件中找出行政法的踪迹。首先，我们从政府的 角度进行分析。这一事件因政府行为而起，政府规定从2002年8月12日起四个城市的车 主可以在上车牌时自由选择字母和数字编排。这样，作为车主的公民便因政府的行为获 得了一种利益。只要你不否认有选择比没选择好，你就不能否认这是一种实实在在的利 益。然而，也是由于政府的行为，一部分车主(在车牌暂停发放通知执行以前领到新车 牌的车主)获得了自由选择的机会，享有了这一利益；而另一部分的车主(8月23日后根 据公安部有关规定新车上号牌仍发放九二式号牌)则无法享有这一自由选择的利益。这 一看似并不重大的利益由行政机关忽然赋予又突然收回，从表面上看不符合行政行为一 经做出就应具有公定力、确定力、约束力、执行力。但政府的行为其实是有根据的。由 于考虑不周，政府没有事先健全自由选择后的严格审查程序。这种审查权的失位导致新 上车牌有的涉嫌侵犯知识产权(如有车主上了BMW的车牌)，有的则可能对社会造成不利 影响(如911、SEX001等车牌)。因此，虽然在具体做法上尚有许多值得商榷之处，但政 府停发个性车牌的行为符合因“公共利益”的需要而撤销的行政优益法理。 现在我们从车主的角度分析。核心问题是特定的部分车主的选择利益被剥夺，能否请 求法律的救济?答案是否定的。政府允许注册个性化车牌以及随后的撤销行为都是出于 公共利益的考虑。其行为引起和影响的利益从法律性质上说应是一种反射性利益。而反 射性利益，即便因政府行为而受到不利影响，也不能要求法律的救济。然而问题其实并 没有这么简单。因为我们马上会产生合理的疑问。“反射性利益”与“法律规定的权利 ”的划分将司法救济的范围匡定在权利范围内。但这种将利益只分为“法律规定的权利 ”与“反射性利益”的方法其实并不具有逻辑上的周延性，即反射性利益与法律规定的 权利不能涵盖所有利益。除了反射性利益与法律规定的权利之外，还有一些利益则既不 能归入“反射性的利益”也不同于“法律规定的权利”，法律应如何对待这部分利益保 护的要求?难道法律只保护权利吗?如果不是，那么符合什么条件的利益才是受到法律保 护的?具体到车牌事件中，公民有理由质问：为什么反射性利益不应受到法律的救济?十 分有趣的是车牌事件发生后虽然有很多车主对政府的朝令夕改深表不满，但却没有公民 通过法律途径对政府行为提出异议。 然而，异议者的缺席不能成为行政法缺席的正当理由。因为作为理论工作者，我们有 义务设想：一旦有人提出异议，甚至寻求法律的救济，我们应该给予他们怎样的建议。 如果他们寻求的是法律的理由，我们又该做何应答。在笔者看来，个性化车牌事件中行 政法学对利益问题的不敏感乃至缺席，其实正昭示了当前我国行政法学一个严重的不足 。这就是缺乏对利益的行政法地位的深入思考。而对利益的重视却恰恰是当代行政法的 一个重要特质。 二、“利益”在行政法中的勃兴 权利概念的逻辑基础是利益。按德国法学家耶林的解释，“权利就是法律所承认和保 障的利益”。而利益则是指“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种 要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对 人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”[4]由于社会满足要求的机会是有限的 ，而人的利益要求则是无限的，因此，任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。 法律能做的就是尽可能地在最小阻碍和浪费的条件下满足人们的利益，达至法律正义。 法学理论对权利与利益的不同界定，区分了两者的内涵与外延。这样的划分对行政法律 体系的构建十分重要。因为按照现代西方宪政秩序的合法性论证逻辑，权利虽然不是由 政府赋予的，但人民成立政府的主要目的却正是为了更好地保护权利。在资本主义国家 建立公法秩序之初，各国都特别重视对权利进行严格的界定。权利之外的众多利益要求 则通过公民行使自由在市场和社会中获取。政府虽不能任意侵害这类利益，但原则上也 无对其进行救济和保护义务。这样，在利益与权利区分的基础上，权利和权力也得到了 清晰的界定。而这正是传统公法理论的逻辑前提。然而二十世纪，尤其是二十世纪中叶 以后，权利与利益之间看似不可逾越的鸿沟变得越发模糊不清。我们可以从几个国家的 实践和理论变迁窥见这一重大转变。
