公共利益泛指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利益。(注：陈新民：《宪法基 本权利之基本理论》，三民书局1992年版，第134页。)个人利益本源上符合公共利益要 求，个人在追求个人利益的同时也满足了公共利益。因为，公共利益代表共同的、长远 的个人利益，是个人利益的最终价值指向，两者具有一致性，“公益”本身可能全部或 部分与“个人利益”重叠，但是也可能相对立。(注：城仲模：《行政法之一般法律原 则》(二)，三民书局1997年版，第7次。)公共利益与个人利益的最终融合是理想状态， 但现实中由于现存的价值追求不同，两者的冲突也在所难免。在两者产生冲突时，“公 益优于私益”被奉为处理此类冲突的至理名言，如国际私法中的公共秩序保留原则、民 法中合同损害公共利益被撤销的原则等等；即使现代宪法学理论也普遍认为公共利益是 限制公民基本权利的法定事由，认为公民财产权的行使不仅不能违背公共利益同时还负 有增进公共利益的义务。但是，个人利益是否应该绝对服从公共利益、服从的合理性是 什么，服从程度有多深、服从的途径应当是什么，这是正确理解公共利益约束个人利益 ，解决两者冲突应当思考的问题。 一、公共利益服从的经济分析 “囚徒困境”(Prisoner’s dilemma)理论中囚徒因为选择坦白和隐瞒而分别遭受收益 与损害，公民在服从公共利益时也面临得与失的选择。如果选择服从能为自己得到更多 的收益，公民必然选择服从。反之，公民可能违背公共利益，冒险追寻个人利益，这就 带来公共利益服从的经济判断问题。 在利益的追求上，最大化原则是一种原始的经济合理性假设，即公民个人对适合于他 的各种优先可能选择作出可逆判别。个人并非在任何情况下都会优先选择服从公共利益 ，因为对利益最大化的追求可能会迫使他作出片面追求个人利益而忽略公共利益的行为 。当然，利益最大化只是公民个人在没有外界干预情况下最初的理性选择，在利益最大 化的背后，我们还应考虑对个人的激励分析(Incentive Analysis)和对政府的社会成本 理论判断。 公民个人虽然注重实现利益最大化，但在法律政策或其他因素引导实现利益多元化的 背景下，他们就会预先考虑回避客观风险来使预期利益最大化，或者放弃片面的经济利 益追求而转向经济、社会利益并举。比如政府制定有关税收优惠的法律规定：凡是企业 三年内按时足额缴纳税收的，从第四年起可被授予纳税信用A级企业，并享受自第四年 起减免该年度应纳税额1%的优惠。生产企业在没有这项优惠措施时为实现利益最大化， 可能会想办法逃避征税；但有了该项激励措施以后，企业就有可能放弃逃税的机会，而 追求一种经济收益与社会收益双丰收的效果。类似的激励机制就有效地实现了维护税收 秩序的公共利益。 而政府必须以社会成本为出发点考虑公共利益服从的经济性、有效性。基于社会成本 的考虑要求，政府在界定社会公共利益时一定要充分考虑公共利益与个人利益的平衡， 不能厚此薄彼，或者无一例外地平均分配。除此以外，还要根据社会生活的变化适时调 整分配，灵活应对社会关系的变化。比如政府征用，我国过去界定一般土地征用的标准 为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”，而《土地管理法》第54 条规定了可予以土地划拨的范围是：“国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和 公益事业用地；国家重点扶持下能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规 定的其他用地”。显然，与一般土地征用标准不同，土地划拨的公共利益标准清晰明确 ，既充分考虑了社会的运作成本，又有利于政府行为的高效、透明，这样不仅有利于个 人利益实现，更有利于公共利益的实践。 二、公共利益服从的回应性分析 在亚里士多德看来，凡是“正宗政体”，其行为的价值取向自然是公共利益；只有“ 变态政体”行为的价值取向才是统治者个人的利益或部分人的利益。(注：[古希腊]亚 里士多德：《政治学》，商务印书馆1996年版，第133～134页。)受其影响的英国政治 学家休谟认为，自由政府的目的就是为公众谋利益。法国的卢梭同样认识到，建立于社 会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”，其活动的意志是一种“公意”，这 种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。(注：[法]卢梭：《社会契约论》，商务 印书馆1996年版，第135页。) 现代公共行政理论视政府为管理社会公共事务的组织，尤其强调政府管理的公共性质 ，认为政府是社会公共利益的代表，政府行为的价值取向理所当然地是社会公共利益。 美国学者E·彭德尔顿·赫林在《公共行政与公共利益》一书中明确指出：“我们必须 把联邦行政机构看成是一个整体；它必须发展成为执行公共利益政策和促进总的社会福 利事业的机构。”“公共利益就是指导行政管理者执行法律时的标准。”(注：彭和平 、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第56～ 58页。) 现代社会的典型结构是建立在社会分工与个人异质性基础上的“有机团结”，社会上 个人与群体之间存在显著差异，并且这种差异不断发展，社会分工变得错综复杂，社会 的基本任务以各种曲折的方式由人们共同完成；专门化分工发展的结果导致相互信赖性 的增长。(注：宋林正：《西方社会学理论》，南京大学出版社1997年版，第32页。)社 会发展迫切需要公权力主体与公众之间的相互合作、共同发展，而政府也本质上具有这 种服务大众的属性。
