一 行政法作为法律的重要类别之一，并不针对所有利益关系，它仅调整国家通过政府运 用行政手段维护公共利益时所涉及的利益关系。在行政法范围内，制度设计的价值取向 是公共利益优于个人利益。但是，公共利益优先不是无条件的，而是要依法进行。在法 律范围内，行政法尊重和保护所有合法权益，不管其主体是国家、集体、个人还是社会 公众。行政法调整利益关系的基本方式当然是权利和义务的规定。通过界分权利和义务 的方式被确定为受保护的利益对当事人来说就是合法利益，“合法”在这里指利益内容 、实现途径和方式符合法律规定的要求或没有为法律所禁止。 应该指出的是：其一，利益本身并无合法和非法之分，合法利益和非法利益之说反映 的不过是当利益关系被法律调整时，法律上对涉及的利益所持的或肯定或否定的态度而 已。文明社会的法律对利益的否定主要是否定利益实现的手段或途径，一般不否定利益 主体，也不否定利益需求本身。 其二，法律在调整利益关系时不可能对利益关系作出范围上的条块分割，也不应当存 在价值取向上的不同，不同的法律部门间有的只是调整层面与调整手段的不同。因此， 作为以特定的手段调整特定层面利益关系的行政法制度而言，与其他部门法的一个重要 联系是已经为其他部门法承认和保护的利益，行政法同样应当予以承认和保护。不应当 出现在其他部门法中属于合法利益，而到了行政法中却属非法利益，或者其他部门法所 保护的权益，而到了行政法中却不属于受保护的权益的情形。 其三，对于不同的利益主体或不同的利益需要进行选择性保护是一个立法问题而不是 一个法律实施问题。在法律实施中，只要是已经表现为行政法律关系主体的行政法上权 利的合法利益，行政法制度都应当予以充分尊重和平等保护。即使是那些需要通过行政 权力维护的公共利益，也要通过法律表现出来，法律没有选择保护的就不是什么公共利 益，或者是无需通过行政权力保护的公共利益。如果在一些极其特殊情况下，允许一些 主体可以通过损害另一些主体的利益以增加自己的利益或维护自己的权利，如征用土地 、房屋拆迁等，必须有特别的法律根据，这类情形下，都应当给作出特别牺牲者以合理 充分的补偿。 二 公共利益源于个人利益，又以个人利益为依归。作为整体性利益，公共利益为每个社 会成员享有，非一个人或一类人所垄断。由于公共利益的实现为个人利益的充分实现创 造了条件，其实现也必然可以落实在所有社会成员个人利益的实现上。因此，公共利益 优先成为现代社会的共同信仰和集体选择。 在一般意义上，行政权力产生于维护公共利益的需要。同时，公共利益的优先性又映 射出维护公共利益的行政权力的专门性与特殊性，是行政权力具备诸种不同于个人权利 特征的最主要原因。但是，这决不意味着行政权力在维护公共利益的优先地位时可以漠 视或无视个人利益。公共利益优先是在充分地尊重和保护个人利益基础上的优先。因为 ，社会是人的社会，个人是社会的基本构成，个人利益是任何整体性利益的源泉和基础 。那种无背景、无前提的公共利益根本不存在，更不可能存在所谓优先问题。历史经验 表明，通过否定个人利益的基础性去维护所谓公共利益的优先性，往往是少数权力阶层 谋求个人利益的借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌。 以行政权力维护公共利益的优先地位必须明确三个前提性问题。 第一，要分清公共利益的表达与公共利益的维护这两者间的关系。公共利益的表达是 指公共利益的形成。民主社会里，公共利益的表达主体是社会公众，即存在于社会公共 领域的各利益主体。公共利益的形成就其实践而言十分复杂，但从法律角度看，可以把 这个复杂过程化约为立法结果。即人们通过行使立法权(直接或间接)将他们希望维护的 共同利益以法律形式确定下来，从而完成公共利益的表达。公共利益的维护是指公共利 益的实现过程，它包括全体社会成员通过其行为促进公共利益以及对损害公共利益的行 为予以谴责、惩罚。在法治社会，能够运用国家强制力量促进公共利益，并对损害公共 利益的行为予以惩罚的权力由政府垄断。因此，政府成为代表和维护公共利益的最重要 社会力量。 另一方面，政府作为一个存在于社会公共领域的主体，当然也可以以公众一员的身份 参加到公共利益的表达过程中，但立法所确定的公共利益可能与政府的初衷并不一致。 如政府可能希望多收税，而立法表达的却可能是相反的结果。因此，公共利益的表达与 公共利益的维护并不必然统一。由于行政机关和行政官员有其自身的独立利益，因而行 政权力的行使可能与公共利益的维护之间出现断裂、扭曲。 第二，从根本意义上说，只要一种公共利益被确证，就应当优于个人利益。但确定什 么是真正的公共利益操作起来是困难的，可操作的标准只有立法。也就是说，凡是法律 承认、保护的公共利益就是真正的公共利益，也只有这种通过法律表达出来的利益才优 于个人利益。行政权力是维护公共利益的最重要手段。执行正机关依法设立，其全部权 力也来自法律规定。超出法律之外的行政活动，由于缺乏公共利益的支撑，也就失去其 正当性。
