一、公共利益的基本要素 有关公共利益的概念不仅遍存于各个国家的法律之中，而且也成为国家公权力行使过 程中不可缺少的一个基本要素。诚如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言，公共 利益不仅在法律、法学、行政及司法实务上以各种形式上类似或不同的表达方式，而被 普遍使用，甚至可以说是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要 素或概念。但是到底什么是公共利益，却没有哪个国家的法律有明确的规定。这是由公 共利益“利益内容”的不确定和“受益对象”的不确定所决定。所谓“利益内容”的不 确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右，对利益的形成和利益的价 值认定无法固定成型。而所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围很 难确定，因为公共一词实在是无法给出一个完整而又清晰的定义。例如德国有学者曾经 提出以“地域基础”作为界定“人群”的标准，从而认为公益是一个“相关空间内关系 人数的大多数人”的利益。也即一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益。但 是这实际上是把“公共”局限于一定的地域范围内，这种理解虽有一定的道理。但却无 法解释超越一定区域的人们的共同利益，因而还不能有效解释“公共”的概念。(注： 陈新民：《宪法基本权利之理论基础》，元照出版公司1999年出版，第134～139页。) 与不确定性紧密相联系的是公共利益的流动性。例如无论在“警察国家”时代，还是在 “自由主义法治国家”时代，还是在“福利国家”时代无不将实现公共利益作为国家的 重要任务，但是在不同时代，公共利益的内容肯定是存在很大区别的。公共利益“不确 定性”和“流动性”的重要特征，确实使其在很大程度上“只可被描述而无法对其定义 ”。(注：蔡志方：《公益代表人制度之比较研究》，载蔡志方：《行政救济与行政法 学》，学林文化事业有限公司1998年出版，第526页。)但是这并不应当成为阻碍人们界 定公共利益的理由。 在界定公共利益时，决定公共利益的因素是首先应当关注的。而在探讨公共利益的决 定因素时，尽管人们可以从多种角度出发探寻出许多决定公共利益的因素，但是陈新民 教授的观点具有相当的理论价值。他认为，宪政体制的法治国家，其法律体系内所追求 的公共利益，最重要的决定因素是直接由宪法所导源出的公益理念。其具体又可以分为 “国家的任务”和“国家的基本原则”。所谓“国家的任务”是指，在国家发展的不同 阶段上，由于受不同的社会经济、政治以及理论的影响，国家的任务是有所不同的，而 不同的国家任务则在很大程度上影响着其宪法的制定和实施，从而影响着对公共利益的 理解。所谓“国家基本原则”是指，宪法所确立的国家的基本原则包含着许多价值要素 ，而这些价值要素均可以作为公共利益具体化的出发点。(注：陈新民：《宪法基本权 利之理论基础》，元照出版公司1999年出版，第141～157页。)基于此，可以认为，尽 管由于公共利益的抽象性、动态性以及非特定性而使得其内涵人言人殊，但仍然可以也 应当对公共利益的基本要素作出概括。 第一、公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛 性。第二、公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和 为一定区域的人们所共同认可。第三、公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利 益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可 即的。第四、公共利益必须通过正当程序而实现。如果说上述第一至第三个特征侧重于 公共利益的内容方面，那么，第四个特征则是公共利益不可缺少的形式特征，而这一点 常常为人们所忽视。 二、公共利益与公民基本权利 任何人在享有并行使自己的自由和权利时不得损害公共利益，这是社会秩序的基本保 障。因而该原则也成为现代各国包括宪法在内的所有法律制度的一项基本原则。例如， 我国宪法第51条规定“公民在行使自由和权利的时候，不得损害社会的利益”。但是， 仅仅将公共利益作为限制公民基本权利的理由，恐怕只是问题的一个方面，而不是问题 的全部。问题的另一面是最大限度地保障公民的基本权利，恰恰是最大限度地实现公共 利益的目的所在。可是传统理论的弊端恰恰在于，过于放大了公共利益限制公民基本权 利之功能，而忽视了公共利益对公民基本权利保障的宗旨。如果说忽视公共利益对公民 基本权利限制的功能，会造成社会的无秩序的话，那么，忽视公共利益对公民基本权利 的保障宗旨，则会使公共利益成为侵犯公民基本权利的“危险源”。实践中很多以公共 利益之名，行侵犯公民基本权利之实的行为无不充分说明了这一点。在我国，长期以来 ，公民基本权利的理念及其法律制度的欠发达固然有多种原因，但是无视公民基本权利 ，以所谓公共利益吞噬正当的私人利益的极端思维，是绝对不可小视的重要根源所在。 在现代法治国家，公共利益绝不能成为否定甚至吞噬私人利益的理由。那种认为公共利 益的实现必然带动个人利益，从而片面强调公共利益的理论与实践是与现代法治精神相 悖的。所以，在公共利益与公民基本权利的关系上，除了坚持公共利益是限制公民基本 权利之理由外，“对基本权利的保障，是国家公共利益所必须，保障人民基本权利皆可 认为合乎公益之需求”的理论尤其要强调。(注：陈新民：《宪法基本权利之理论基础 》，元照出版公司1999年出版，第155页。)也就是说，必须将公民基本权利看作是公共 利益的最重要内容之一，通过对公民基本权利的保护以及促进公民基本权利的实现，不 仅能进一步促进公益的发展，而且其本身就是公益的重要内容。
