一 公共利益是政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学都关注的一个理论问题。但 是，各个学科中却很难对公共利益在概念上形成统一的意见。从实践起源上看，自人类 社会出现私人与私人利益以来，公共利益就会如影随行而存在，因为，任何社会组织都 或多或少地需要一种联动与协调以实现更大程度上的生产活动的效率，此阶段的公共利 益与公共意识是人类一种自发性的判断与追求。在人类的封建君主统治和神权统治的时 代，无论是在法律上，还是在道德上或者宗教信仰上，公共利益实际上是一种强权性、 等级性、单方性的话语表达与具体实现，个人的自由意志与利益也因之而受到长期的压 抑与扼杀。 现代意义上的公共利益是在现代人本主义与法治国家出现之后而产生的，这种公共利 益的构建与实现在本质上是一种社会契约的过程，它以肯定私人的意思自治为前提，以 承认私权为起点，在法律的框架内依照法定的程序，在各种不同利益博奕的基础上而形 成。从公共利益与私人权益关系的和谐一面上说，公共利益不仅可以解释为私人利益的 集合，更可以理解为以私人自愿性的权益让与为基础的利益联合。 应该看到，在现实生活中，现代公共利益的存在与实现时常会同对私人权益的限制与 克减联系在一起，即公共利益与私人权益也存在矛盾的一面。对于私人权益的限制与克 减，经济学关注的基本问题是，倡导以限制与克减私权为内涵的一项公共利益比不这样 作，哪一种方案会更加有利于资源配置效率的实现；社会学所关注的是，主张与不主张 公共利益，哪一种选择会更有利于实现社会秩序；公共管理关注的则是如何才能实现管 理目标，限制与克减较小、较少和即时的个人利益能否实现较大、较多与长远的个人利 益；而政治学与法学强调的是如何保证公共利益存在与实现的正当性、合法性。公共利 益的正当性与合法性是终极性的问题，因为，资源配置的效率、管理目标与社会秩序归 根结底都需要转化为某种制度安排才能具有现实意义，也只有具有正当性与合法性的公 共利益才可以优越于私人权益。 二 在法律上观察，公共利益的正当性、合法性不仅是指实体上要符合法律的规定与原理 ，还意味着在程序上也必须符合具体规则的要求。就公共利益的正当性与合法性这个命 题来说，与之相关的实体问题固然重要，但是，其核心是程序系统的设置问题。这种论 断的根本理由在于，公共利益这一概念在实体方面具有相对性。 首先，公共利益的代表主体是多元的，能够代表公共利益的不仅可以是人们所习惯的 政府，也可以是政府以外的各种社会自治组织、自愿者组织；可以是公有制性质也可以 是非公有性质的组织；可以是非赢利组织也可以是赢利组织。其次，公共利益的政府性 代表主体具有层次性，公共利益可以由一国的中央级或联邦级政府代表，也可以由地方 各级政府甚至是其派出机构(或机关)代表；不仅有人们所熟悉的国家意义上的公共利益 的代表主体，还有跨国性甚至是全球性的公共利益的代表主体。再次，公共利益自身还 具有变动性或性质上的不确定性。一项此时被完全作为公共利益看待的社会事务，彼时 可能会被当作不纯粹的公共事务来对待，如教育、环境保护、公共安全等，即使是纯粹 的公共事务也完全可能由私的手段与策略来处理，如城市轨道交通管理、职业中介、社 会保障等。 基于以上几个方面的分析，在现实社会生活中，从实体的角度(主体、权力界限、目标 和结果)要辨明一项利益是否具有公共性，是否应当作为公共性问题来对待往往会是非 常复杂、困难的任务，甚至是难以有绝对最优答案的命题。即使是一些纯粹的公共利益 并且应当由政府介入的事项，还涉及到不同层级政府之间的分权与冲突问题。也就是说 ，与公共利益有关的制度设计不仅会涉及到政府与社会、市场的界限问题，不同的社会 价值判断与取舍问题，公与私的适度分割与协作问题，例如，政府管理与社会自治的关 系问题，效率与公平的取舍问题，城市房屋拆迁中的公益性拆迁与商业性拆迁的划分问 题等。同时，这种设计还会涉及到政府系统内部的分权与纠纷解决机制问题，例如，上 级与下级政府在面对公共利益时的权属问题，上级政府所代表的公共利益与下级政府所 代表的公共利益之间的差异与协调问题等。 三 实体上的相对性要通过程序机制来弥补应当作为一项社会治理的基础性方略来看待。 社会活动的合法性也必须从程序的角度加以约束才能得到保障。正因为如此，在许多情 境下，程序都应当被理解为法治主义的核心。处理公共利益的相对性问题也当如此。具 体地说，不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张 会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减 的正当性与合法性。 首先，这种程序系统意味着，公共利益的代表人与代言人必须是合法存在的政府机构 或其他社会组织，其所代表、代言的公共利益要在其法定权限之内，在内容上要具有必 要性、正当性，为此，需要设置一种能够捍卫和保障代表的真实性、全面性、公正性的 议事机构。其次，当实现公共利益的过程中出现对私人权益的不利影响时，需要配置一 种事中性质的正当程序以保障私人或当事人的基本权利，如知情权、参与权、听证权等 。第三，当私人的权益受到基于合法公共利益的理由的损害时，受损害人必须具有获得 法律上的救济的权利，包括申诉权、补偿权、诉讼权等，对于最终被确定为非法的公共 利益的侵害，当事人还应当拥有赔偿的权利。第四，从更广的意义上说，公共利益的不 同代表主体之间也完全可能发生围绕公共利益的纠纷，即公益与公益之争，因此，也必 须存在一种程序机制来解决公共利益不同代表人之间的纷争。 根据上述的理论分析，要正确理解我国宪法第20条和第22条修正案的规定并保证其在 法律的轨道内落到实处——既能实现公共目标与公共利益，又能保护私权不受专横、非 法的公权力的损害，必须解决好三个方面的问题。一是，以保障公民合法权益为重心的 法律程序与救济机制要通过相关立法予以落实，尤其是一些极易对公民权益产生影响或 者现实中公众意见较为集中、民怨较为突出的公共管理领域，如公共安全应急处理、国 家紧急状态、城市规划与房屋拆迁等。在制定统一的《行政程序法》的同时，一些在操 作程序上尚属空白、需要抓紧制定的单行法律也应尽快制定，例如《行政补偿法》、《 行政强制法》、《行政征收法》。二是，已经起草或正在起草的相关立法应当将宪法保 护私权的精神具体化，例如，《物权法》、《紧急状态法》中就应当有与宪法相呼应的 有关征收与征用以及补偿的规定。三是，在现代法治国家，司法权力需要出任最终在法 律上解释公共利益的第三方，否则，公权力组织与公民个人之间必然会在对公共利益内 涵界定上限于无休的争论，而个人往往又必然会因其弱者的地位而限于不利。为此，不 仅需要拓展我国现存司法审查的范围，还需要司法机关在审查公权力组织的合法性方面 增加强度，即除了主体、程序、权限、事实之外，还要有目的性的合法审查。
