“公共利益”，简称“公益”，相似的用语有：大众福祉、社会福祉、公共福利、社 会福利、公众利益等。“公共利益”最早可以追溯到公元前5～6世纪的古希腊。古希腊 特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性 和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是 全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高 的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。卢梭在谈到公意时指出 ，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，且并非所有人的利益——“唯有公意才能 够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益 的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立 成为可能。”(注：[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第35页。)卢梭 的重要贡献是为近代政治生活奠定了合法性的基石——公意和公共利益。而孟德斯鸠则 认为“公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最 微小的一部分。”(注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(下)，商务印书馆1963年版， 第190页。) 一、“公共利益”的内涵 (一)何谓“利益” “利益”，在中国古代典籍中，是两个具有独立意义的词。所谓“利”，在甲骨文中 具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼之义。后来，“利”逐 渐演变为祭祀占卜意义上的“吉利”，即特定的活动能够达到预期的目的和获得预期的 效果，又进一步引申出“好处”之意。“益”，即富裕之意。后来，由于“利”和“益 ”在指人们衣食住行等日常生活的意义中都有“好”这种相同之处，故形成“利益”一 词。因此，在中国古人看来，利益，就是人们为了需要，而通过社会生产或者以和谐交 往为主所得到的好处或者所拥有的资源。 英文的利益“interest”一词来源于拉丁文“interesse”。它是由inter + esse构成 的，原义为“处于……之中”，因为在其中就必然关心，产生兴趣，直至认识利害关系 ，最后形成利害关系，即为利益。霍尔巴赫认为，利益就只是“我们每个人看作是对自 己的幸福所不可缺少的东西。”(注：[法]霍尔巴赫：《自然的体系》，商务印书馆199 9年版，第259～260页。)而庞德则把利益看作是个人所提出来的这样一些要求、愿望或 需要——“如果要维护并促进文明，法律一定要为这些要求、愿望或需要作出某种规定 ，但是它们并不由于这一原因全都是个人的利益。”庞德把利益规定为“人们个别地或 通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和 人们行为时必须将其估计进去。”(注：[美]罗·庞德：《通过法律的社会控制·法律 的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第22页。)庞德在此基础上还把 利益划分为“个人利益”、“公共利益”和“社会利益”。(注：[美]E·博登海默：《 法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第147页 。) 德国学者认为，“利益”在拉丁语中的含义是在场、有份，是指主体对客体(其他人、 事物或者关系)的参与(实在关联性)。利益表现为某个特定的(精神或者物质)客体对主 体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主 体的存在有价值(有用，必要、值得追求)。(注：[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫 、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第324页。)耶律 内克认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在某种关系的价值形成，是被主体所 获得或肯定的积极的价值。因此，在利益与价值之间有密切的联系。(注：转引自陈新 民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第182页。)19世纪末，德国 学者纽曼把利益分为“主观的利益”与“客观的利益”两类。(注：“主观的利益”是 指团体内各个成员之直接的利益；而“客观的利益”是指超乎个人利益所具有之重大意 义的事务、目的及目标。见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年 版，第185页。)到20世纪末，又有德国学者把利益分为“主观的事实性利益”与“客观 确定的现实利益”两种。(注：“主观的事实性利益”是指特定主体与特定客体之间的 实在关联性，而“客观确定的现实利益”的存在和价值大小是取决于被规定的权利、目 的和目标，以及以此为根据作出的正确判断。见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫 、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家传译，商务印书馆2002年版，第325页。) 考察众多学者对利益内涵的见解，在这一点上大致可以达成一致——即利益是对主体 与客体的关系的一种价值判断。而利益的这一特性，无疑使利益概念的内容具有不确定 性与多面性。首先，价值判断的对象存在多元性，不仅包括物质上的，也包括精神上的 ，如文化、风俗、习惯与宗教等利益。其次，利益内容的不确定性与多面性还表现在价 值判断的历史性，在不同的社会发展时期，人们作价值判断的标准是不可能完全一样的 ，存在差异是客观的，因此，利益的内容必随着动态的国家社会情形而有所不同，呈现 不确定性与多面性。再次，在作出价值判断时，离不开主体判断的主观性，离不开人们 的个人好、恶感觉，因而，利益内容的不确定性与多面性更是自然。 (二)何谓“公共” 英文“public”一词的涵义具有双重来源：一是希腊词“pubes”，是指身体和情感或 智力上的双成熟，尤其指人们超越自我关心或自我利益而关注和理解他人的利益。这意 味着个体对于自身行为可能给他人造成的后果以及自他关系的自觉。二是希腊词“
