一、比例原则的谱系寻根与要义解读 一般认为，宪政意义上的比例原则是调整国家权力和公民个人权利之间关系应坚持的 一项基本准则，泛指国家权力行使要妥当、必要、均衡、不过度、符合比例，不得对公 民个人权利造成非法侵犯。这项原则已经成为现代法治社会的普遍性且具有根本性的指 导原则。 关于比例原则的思想萌芽，最早可考证的文字或论述，有学者认为是雅典的梭伦和其 后的亚里士多德。“雅典的立法者梭伦早已对限度与过度的思想给予高度的重视，其哲 学思想的要点是用一极短的语句来表示的，即：‘别太过分了’。他将正义作为目的， 将限度作为社会秩序的界线，使其成为以后立法者的楷模。亚里士多德从内容结构上也 阐述了类似的思想，他认为公平是比例相称的可能性之间的中部，‘因为成比例就是中 部，公平就是比例相称’。”(注：范剑虹：《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源 、适用与在中国的借鉴》，《浙江大学学报(人文社科版)》2000年第5期。)由比例思想 发展到比例原则理论并走进立法的是德国。1802年德国学者贝格出版《德国警察法手册 》一书，确立了“警察之权力惟在必要时可以实行之”的基本原则，可以认为这是广义 比例原则出现之滥觞。(注：参见陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民 出版社2001年版，第375-376页，第376页，第369页，第375-376页。)当时德国的警察 权力非常广泛，几乎染指社会生活的每一部门，是典型的警察国家。为了对无所不能的 警察权力进行一定程度的抑制，当时普鲁士最高行政法院开始援引比例原则对警察机关 的自由裁量权从法律领域进行司法审查，从而产生了许多适用比例原则的有效判例。这 一做法得到了立法的确认，其后，普鲁士许多立法都将比例原则作为一项基本原则加以 规定和贯彻。德国学者耶律纳克在1913年出版的《法律、法律适用及目的性衡量》一书 中，对警察权的行使提出了几项原则，包括：不可以有侵害性、过度性和不可以违反妥 当性(目的性)等。(注：参见陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版 社2001年版，第375-376页，第376页，第369页，第375-376页。)鉴于比例原则的重要 性，世界大多数国家都高度重视这一原则并在立法中加以明确规定。 从法理上分析，比例原则是一个广义的概念，包括了三个次要概念：妥当性原则、必 要性原则以及狭义的比例原则(又称为比例性或均衡性原则)。 妥当性原则的基本含义是要求国家所实施每一权力行为都必须以实现宪法或法律所规 定的目的为目标，并且每一手段的运用都必须有利于其法定目的的实现，不能以此种手 段谋求法律规定的彼种手段才能实现的目的，更不能将国家权力用作谋取个人私欲的工 具。妥当性表现为手段对目的的妥当，也即国家权力的行使对法定目的的妥当，如果利 用国家权力手段追求法定目的之外具有私人利益的其他目的则明显不符合妥当性原则的 要求。 必要性原则又称“最小侵犯原则”、“最温和方式原则”等。其基本含义是国家机关 在实现某一法定目的时，如果存在多种可以选择的手段，但这些手段对公民权利的限制 程度各不相同，那么国家就应当选择对公民权利限制最小的手段。该原则主要用于解决 自由裁量问题，但许多西方国家认为，必要性原则是一个强行性的法律问题，而非裁量 问题。就立法机关而言，如果其针对特定目标所设立的手段在诸种手段中并非对公民权 利限制最小的或者在司法和行政机关享有较大自由裁量权的领域未对该自由裁量权的行 使设置任何限制性规定，那么该立法就可能因违反比例原则而被宣告违宪。就司法和行 政机关而言，即使其针对特定目标所选择的手段并未超出制定法明确规定的范围，但如 果根据当时的主客观条件，该手段在诸种可能达到既定目标的手段中并非是对公民权利 限制最小的，那么该手段的运用也构成对比例原则的违反而应被宣告为违法。 均衡性原则又称狭义比例原则，其基本含义是指国家在适用任何权力的过程中，其对 公民个人权利所造成的损害与其所保护的社会利益之间应保持一定的比例关系。联系妥 当性原则和必要性原则，均衡性原则要求即使国家权力的行使符合了妥当性原则的要求 ，并且在当时的情况下是对公民权利限制最小的手段，即符合了必要性原则的要求，但 如果该手段对公民个人权利造成的损害与其所保护的社会利益显然不成比例，也就是说 ，对公民个人权利的损害大于其所保护的社会利益，那么该手段仍然是违反比例原则的 基本要求的。德国学者经常用下面的例子来说明这一子原则：警察为了驱赶树上的小鸟 ，假设当时已没有其他的办法而只好用大炮，用大炮虽然也可以达到驱逐小鸟的目的， 手段也属必要，但使用大炮的后果可能不堪设想，因而这一做法不符合比例原则的要求 。(注：参见马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第76页。) 均衡性原则可以看作是投入成本与产出利益之间的关系，因为对公民个人权利的损害可 以看作是社会投入的一种成本，社会公益看作是一种投入后产出的利益。要判断一行为 到底是否符合均衡性原则的要求，必须对该行为的实施可能对公民权利造成的损害与其 可能保护的社会利益进行比较，只有其可能保护的社会利益大于其可能对公民权利造成 的损害时才符合均衡性原则的要求。因此，判断一行为到底是否符合比例原则的关键是 对其可能保护的社会利益与可能损害的公民个人权利之间的比例关系进行权衡。有时特 定的手段即使对公民的权利损害较大，但如果其所能保护的社会利益更为重大，那么， 该手段的行使也不会构成对比例原则的违反。
