2004年5月至10月，中国社科院农发所对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员座谈，进驻“上访村”体验生活等形式。信访制度由于存在诸多制度缺陷，在客观上成为国家政治认同性流失的重要渠道，必须进行彻底的改革。 信访制度造成中央政治权威的流失 我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并非属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。 其一，信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级却下降了2.4％；中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7％，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6％、29.9％。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2％，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4％和94.9％。 中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的632名农民的问卷调查可以获得证实。目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5％的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信；而中央以下的各级政府在农民心目中的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高或较高的分别为24.6％、4.5％、1.7％、0.7％。 其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访者投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。 通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6％，七天后则下降到39.3％。而认为“中央怕农民上访”的则从7.1％上升到58.9％；认为“会受到打击报复上访的人”从1.8％上升到60.7％。另据对632位进京上访农民的调查，有74.2％的人认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。这在很大程度上说明，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。 信访制度从体制上动摇了国家治理的基础 现行信访制度的职能主要有：一是政治参与，即所谓“民意上达”；二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。 第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央信访机构的，他们反映的问题多而复杂。对632位进京上访的农民的调查数据显示，反映干部贪污腐败的占84.5％，反映政府打击、拘捕领头上访的农民的占56.2％，反映干部乱收费、加重农民负担的占71.5％，反映乡镇政府用强制手段收取各种税费和集资的占69.6％，反映乡镇政府操纵村委会选举、侵犯农民民主权利的占67.5％，反映土地被征用问题的占73.2％。他们所反映的问题已远远超出了个人冤案之类的请求，而关系到农村工作的各个方面。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样信访部门就势必成为信访群众的直接对立面。 第二，国家的司法救济本是公民权利救济最主要的形式，可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4％，其中：法院不予立案的有172位，占42.9％；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9％；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2.2％。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。调查显示，有90.5％是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88.5％是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69.2％是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”；81.2％“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。 信访制度试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。 打击报复和政治激进主义相伴而生 少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，令人发指。对这632名农民的调查结果为，有55.4％的被调查者认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，50.4％的认为其因上访而被关押或拘留，53.6％的认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复，连累家里人被干部殴打40.2％，被政府罚款38.8％，房子被拆或被破坏34.9％，自己被劳教或判刑19.2％，自己被办学习班12.3％，被游街、挂牌示众6.9％，被干部诬陷72.5％。
