建设社会主义市场经济体制是一项伟大的系统工程。其中社会保障制度是不可或缺的“安全网”和“稳定器”。由于政策和历史的原因，我国当前的社会保障制度不仅表现为城镇与农村双轨制的二元结构而且存在若干死角和薄弱环节。其中，农民工的社会保障特别值得关注。 一、规模庞大的农民工成为严峻的社会现实 这里所说的农民工，又称农村进城务工人员，是指其户口仍在农村，但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要依靠在城镇各类所有制企业打工、或从事其他服务行业为生的人群。其主体是20世纪80年代以来由农村富余劳动力向城镇转移而形成的一个特殊的社会群体。农村进城务工人员一般可划分为4种类型：（1）大中城市各类企业，包括国有企业、事业单位，集体企业，三资企业，私营乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工）；（2）无雇主雇佣，从事个体经营或自谋职业的进城农民；在城市已工作、生活达到一定年限者；（3）进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，其中也可分为有雇主与无雇主两种；（4）具有一定规模和年限的聚集在中小城镇的乡镇企业的职工。他们的户口还在农村，有的还保留有承包合同和责任田，但主要收入来源则是在城镇的非农业收入。相对于务农者而言，他们是城里人，是非农就业者；但相对于城镇居民而言，他们又是乡下人，是农村进城务工者。就整体而言，其主要生活、收入来源已由农业生产转向主要依赖于非农业的务工经商活动，就其职业角色而言也已不是传统意义上的农民。虽然他们中一部分人还保留着承包耕地，但种地只是执行着最低生活保障功能，是作为规避城市各种风险的避难所而保留的。在这里它替代社会保障制度，执行着最低生活保障等功能。从这一群体在城镇的就业职业分布来说，虽然分布很广，但相对集中于劳动密集型工业企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，其工作特点是工作量大、工作强度高、工作环境艰苦，甚至很多还存在安全隐忧，缺乏相应的安全保护。因此，这一群体同样面临着城镇劳动者所面临的养老、医疗、工伤等风险。另外，就年龄结构而言，这一群体呈现出十分明显的年轻化的特征。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力。据统计，在这一群体中，20—24岁年龄组的占26.1％，25—29岁年龄组的占20.34％，两组相加，即30岁以下的几乎占到这一群体的二分之一，余下的部分与城镇国企职工年龄结构相比，也年轻得多。这种年龄结构特征带来的结果是他们向往城市生活，并不像其父辈那样热恋土地。这种特殊的身份，使之很容易成为流动于城乡之间的非农非城的边缘群体，成为包括社会保障制度在内的许多制度建设和管辖权限中的盲点，俗称“几不管”。 我国人口的绝大多数在农村。在我国社会主义建设的历程中曾遇到过多次农民工问题。例如50年代初期在“一化三改”的过渡时期总路线指导下，大批农民涌进城镇和工矿，为迅速恢复战争创伤，实现国民经济工业化提供了有生力量。其中约2000万人后来转为工人，壮大了工人阶级队伍。对个人来说则端上了企业保障的铁饭碗。1958年大跃进，造成产业结构严重失衡。因而在1959—1961年三年自然灾害期间，又有大批“盲流”返回农村。农村成了我国劳动力的天然蓄水池。虽然直到改革开放之初，我国农村普遍存在着隐性失业现象，但传统理论和社会观念均认为农民“养老靠家庭，就业靠土地”，农村不存在失业和社会保障问题。 然而，80年代农村改革一声春雷打破了这种平静，使多年来，农村人多地少的矛盾迅速尖锐化。大量隐性失业显性化使农民工问题急剧升温！ 据统计，1952—1978年，我国农村劳动力人口由1.73亿人上升到2.93亿人。每年新增低素质人口800—1000万。同时，人均耕地面积却从1952年的2.82亩下降到1995年的1.17亩。全国有600多个县的人均耕地面积低于国际警戒线的0.8亩水平。 当前我国9亿农民中拥有5.614亿劳动年龄人口即通常所说的劳动力。如果把18岁以下和60岁以上健康的仍从事体力劳动的部分农民做为“半劳动力”计算，农村劳动力总数将超过6亿。这是一个惊人的数字，因为全世界欧美所有发达国家的劳动力总合只有4亿3千万。庞大的农村劳动力面对的可耕地却只有19亿亩。中国的三农问题自20世纪90年代以来再度突出。家庭联产承包制的经营方式在极大地调动农民生产积极性，在较快解决亿万农民温饱问题的同时，也使隐性失业日益显性化。“二个月过年，三个月种田，七个月赋闲”成为许多农村的真实写照。党的十六大报告指出，农村富余劳动力向非农业和城镇转移，工业化和现代化的必然趋势。在农村富余人员安置方面，乡镇企业的发展曾一度解决了大问题。据统计1984—1987年间乡镇企业的迅速发展平均每年可拉动农村劳动力就业约1400万，但同期全国农村外出务工人员达7000—8000万。特别是1988—1992年间，随着生产中资本、技术对劳动排斥作用的加强，全国乡镇企业每年增加的就业岗位只有355万，致使农村进城务工农民增长到 1—1.2亿。按照我国目前的技术水平，从事种植业的劳动力只需1.2亿人，从事林牧副渔业的劳动力只需0.6亿人，两项合计1.8亿。这也就是说，农村富余劳动力约有3—3.7亿！
