近年来，随着城市化进程的不断加快，农村大量土地被征用，产生了大批失土农民。由于缺乏规范化和完善的措施，失土农民在赖以生存的土地被征用后的生活保障问题便日益突出。如何妥善处理土地征用中出现的问题，建立和完善失土农民就业和社会保障机制，已迫在眉睫。笔者作为永嘉县政协机关组织的关于失土农民生活保障问题的专题小组成员，多次到县内失土较多或完全失土的村子，采取召开座谈会和听取情况介绍的方式进行了专题调研活动，并走访了县有关主管部门，深入了解了永嘉县失土农民的生活状况及土地征用中存在的问题。现拟分析其中暴露出来的突出问题，并就如何建立和完善失土农民生活保障制度提几点粗浅的建议。 一、失土农民及其生活保障方面的基本情况 据国土资源局的统计资料，1999年至2003年五年间，永嘉全县被征用土地（包括耕地和非耕地）累计1223.9公顷，涉及安置失土农民46099人。按照这些人员当前的生活水平的状况，大体上可把他们划分为三类：一是原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们很早就离土从事非农业经营，职业相对稳定，收入较高。这部分失土农民，不存在生活保障问题，约占失土农民总数的30％；二是虽然收入一般，依靠出租房、小本经营收入，但基本上生活也不存在问题的农民，约占45％；三是失土后无法再就业，靠散工等不稳定收入，基本生活都存在困难的农民，约占25％。这些人多数是年龄较大、体力较弱、文化素质较低的农民和一些没有门路的纯农户，尤其以后者为最。这些农户失土以后，家庭生活水平明显下降。此外，还有少数失土农户遭遇大病大灾，维持基本生活也极其艰难。 目前农村社会保障制度远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖面极低。从农民自身层面看，对“农民缴费为主，集体补助为辅，国家政策支持”的农村社会保障制度认知度不高。如桥头镇桥一村土地被征用后273人中仅有11人参加社会养老保险，参保比例不到4％。这种低参保情况在其它被调查的乡镇也基本相同。调查的情况还表明，大部分村两委、有些乡镇的领导认为农村社会保障是个新鲜事物，但又不希望在短期内推行。其原因或是对这一制度了解不够，或是集体经济实力有限难以承受巨额保险资金支付，或是担心新制度带来新问题解决不了。 二、失土农民生活保障方面存在的问题 （一）征地补偿安置费使用管理不规范 调查中发现，在失土农民生活保障问题的实际操作中对证地补偿安置费缺乏一个分配到户的统一细则，造成各乡镇各村对征地补偿安置费的使用管理不规范。对于征地补偿安置费的发放，二轮土地承包前大部分村采用全额到户；二轮土地承包后普遍采用按比例到户，但在留村的比例上各村又各有不同。发放的时间上，有的一次性发放，如上塘镇的前村、浦口村，岩头镇的湖一村、湖二村等；有的按年发放，如瓯北镇千石村、浦西村、堡一村，桥头镇的桥一村等。在分配标准上，有的平均发放，如上塘镇后村以粮食补贴形式按人头发放每年每人1500元粮补，千石村按亩发放每年1200元粮补；有的征到谁家的土地，征地补偿安置费归谁所有，没有征到的一分不给。即使按照常住人口分配，也涉及到有田无户口、有户口无田，有自留地的迁出人口、农嫁女等问题。 此外，村级集体留用的征地补偿安置费在使用上还欠规范。有些村还没有建立规范的村务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，具体使用时更欠透明，有些村用征地补偿安置费支付衬里的日常行政支出，甚至用来发放村干部的工资。 （二）村级集体经济发展缓慢 调查中发现，部分村的集体经济有了一定的实力，且有的村集体经济相当可观，如上塘镇后村集体资产达到3000万元。但是，大部分失土行政村的集体经济不容乐观。第二轮土地承包之前被征地的一部分村，由于种种原因没有举办经济实体，征地补偿安置费所剩无几，基础薄弱，发展集体经济相当困难。第二轮土地承包之后被征地的村的集体经济相对好些，但也只在村留的征地补偿安置费使用上有一些积累，还谈不上壮大。 （三）不合理负担沉重 调查中反映突出的有两点：一是土地核销滞后。1998年土地被征用后，有的村现在还要交纳农业税。二是不合理支出不堪重负。一些经济较好的一些村，每年不合理支出数额较大。部分村干部慷集体资产之慨，去赞助，捐资一些不必要的项目，使村民利益受损。 由于存在上述种种问题，加上征地过程中出现的矛盾，使得近年来永嘉县失土农民上访案件呈上升趋势。 三、建立和完善失土农民生活保障制度的建议 （一）构建失土农民社会保障体系 社会保障是一项复杂的社会系统工程，它包括资金来源、项目构成、运行模式等方面的内容。完成这项工程，需要由政府牵头，统一思想，加大力度，分类指导，分步实施。广大失土农民的基本愿望是实现“生有所靠，病有所医，老有所养”的目标。因此，必须构建失土农民社会保障体系。 1、养老保险制度。这里需要明确三个问题： 一是对象的确定。失土农民养老保险制度的保障对象，不是全部的失土农民，而是二轮土地承包后土地被征用的农民中基本生活无保障的人员。这部分人员基本是劳动年龄段和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女55周岁以上）的村民。按照这个标准，永嘉县目前一年需要保险的对象约为1.15万人。 二是资金来源。失土农民参加社会养老保险的费用，大部分应来自于土地补偿费和安置补助费。根据省委省府的有关文件，所需要资金按照“政府拿一点，集体补一点，个人出一点”的原则解决。其中：（1）政府补贴部分。凡符合条件的保障对象由政府在年总土地出让金中划出10％-15％资金为其缴纳一部分统筹金；（2）个人与村集体缴费。由自愿参保者和其所在村集体向社保机构按照认定的档次一次性缴纳统筹金。个人和村集体缴纳比例遵循以下原则：土地补偿费全部或者大部分留村的，村缴纳应占大部分，个人缴纳小部分，反之则个人缴纳大部分，村集体缴纳小部分。集体经济强的村可多缴纳，个人负担少一些，村集体经济弱的，个人可多缴纳一些。缴纳应该是自愿投保，分档认定。男的年满60周岁，女的年满55周岁起，每人每月分别发放相应档次数额的养老保险金。今后，新征用土地则需要在土地出让金中一次性提取失土农民基本生活保障资金，政府补贴、村集体和个人承担资金比例分别为30％，40％，30％，后两者的比例可视具体情况灵活把握。
