对于社会保障中政府与市场的关系与角色的界定，历来是理论界争论的热点。只有明确了政府与市场各自在社会保障领域中的角色与定位，使这两种社会经济运行机制扬长避短，相互补充，相互促进，才能更有效的保证社会保障制度的健康发展。 一、社会保障中政府与市场关系的一般理论 现代社会保障制度的突出特征就在于政府在社会保障制度建设与运转中的主导地位，其角色主要表现为制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的财政支持也是其介入社会保障的重要原因。 社会保障并非纯粹公共物品，而是准公共物品。从外部性的角度来看其具有公共物品属性，但由于其不具备非竞争性和非排他性，又体现了非公共物品的特性，因此也需要市场机制的参与。在现代社会保障制度建立以前，对于社会成员的基本生存权利的保障主要是由市场主体（社会性的非正式组织、私营企业和个人）来提供。如英国在19世纪主要是通过各种地方性的慈善组织来进行社会救济；美国在罗斯福新政之前主要的保障形式是由私营企业建立的各种雇员退休金计划，据统计，从1875年到1929年底，美国的私营企业一共建立了大约421个退休金计划，参加私有退休金计划的社会成员近350万人，占非农业工人的10％。在现代社会保障制度建立之后，虽然政府发挥了主导性的作用，但市场仍然具有重要的补充功能，尤其是在1970年代各国的社会保障制度出现危机之后，市场在社会保障中的作用更加凸显，社会保障体制的私营化呼声越来越高。 社会保障领域中政府与市场的关系主要有相互替代、相互补充和相互促进三种。首先，政府与市场在社会保障中的作用存在着相互替代的关系。从现代社会保障制度的建立来看，就是由政府颁布政策法规，建立社会保障机构，将原来分散于各个市场主体承担的社会保障角色统一到政府来执行。而70年代以后西方社会保障制度的改革则是政府将原本由政府统一承担的社会保障角色中一部分让渡给市场来执行。其次，政府与市场在社会保障中还存在相互补充的关系。这突出表现在世界银行在《防止老年危机》报告中所描述的包含了公私两种管理体制的三个支柱模式中，它倡导“一个有三个层次的模式，其中公共养老金的作用着力于最低限度的减困，以一个完全基金制的、强制的规定缴费储蓄的第二层次为补充……第三个层次是自愿储蓄”。尤其是在第二个支柱中政府与市场形成一个有机整体，相互补充，共同满足老龄人口对退休后收入保障的需求。第三，政府与市场在社会保障中还具有相互促进的关系。一方面，经办主体的多元化可以通过引入竞争机制来提高社会保障运营效率，改变原来政府单一主体模式下的低效率；另一方面，政府举办社会保障还可以增强社会成员的保障意识，这也有助于企业补充养老保险和商业保险的发展。 事实上，由于历史文化背景、社会经济结构与发展水平的不同，在不同时期不同的国家或地区，政府与市场在社会保障中作用的强度是不同的。根据政府与市场在社会保障中作用强弱的不同，可以将现有的社会保障制度划分为如下三种类型： （1）单一的政府主导型社会保障制度。社会保障体系完全由政府来管理和运营，政府承担所有的社会保障角色。如前苏联国家集中管理的社会保障制度、新加坡的中央公积金制度。（2）政府发挥主导作用，市场发挥补充作用的社会保障制度。如瑞典的福利制度。（3）政府仅作为立法者与监督者，主要通过市场来进行间接管理的社会保障制度。如改革后的智利的社会保障制度。 二、影响政府与市场在社会保障中作用的因素 上述有关政府与市场在社会保障领域中的作用的一般理论并不能解释为什么在特定的时期特定的国家或地区政府的作用更强一些或者市场的作用更强一些，因此，在帮助政府进行社会保障模式设计和确定政府角色方面并不能提供足够的理论支持。事实上，分析是什么因素决定了政府与市场在社会保障制度中的角色分布才更具有现实指导意义。总体而言，影响政府与市场在社会保障中角色“分界线”变动的制度环境因素包括： （一）社会经济环境的影响 1、经济发展水平的影响 经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。经济发展水平对于政府与市场在社会保障中作用的强弱的影响是通过两方面来进行的。一方面，经济发展水平的提高带来了国民收入水平的提高，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求的满足存在着从低到高不断发展的趋势，随着国民收入水平的提高，个人对于社会保障的需求层次也在不断提高，从早期的要求保障公民基本生存权利发展到不仅要求保障生存权而且要求维护个人的发展权，从而要求政府加大在社会保障中的投入，提供越来越高的福利给付，如西欧各国社会保障费用支出从1965年至1970年年平均增长11.6％，1970至1975年年平均增长率达15.3％，社会保障费用在其国民生产总值中所占的比重也从1960年代的20％上升到1970年代的30％左右，从这个角度来讲，经济发展水平的提高会要求政府在社会保障中承担更多的角色。另一方面，经济发展水平的提高还会影响国民收入不平等程度的变化，根据库兹涅茨关于收入分配的倒U曲线理论，国民收入不平等程度的高低会随着经济的增长呈现倒U型的分布。在经济发展的早期，经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧，此时要求政府在维护社会公平方面发挥更多的作用，从而带来政府在社会保障领域作用的加强；而在经济发展的后期，国民收入不平等程度会随着经济的增长而趋于缓和，此时对于效率的要求会高于对于公平性的要求，从而要求市场机制发挥更大的作用。
