长期以来，我国的非农建设使用农民集体土地，除了集体经济组织内部用地，一直是采取国家征用的办法。现行的征地制度以政府垄断经营土地一级市场、征地按土地的原用途补偿为两大支柱：垄断土地一级市场，就要对无论是否符合公共利益需要的所有用地项目一概实行征用；按原用途补偿，又将农民集体和承包农户完全排斥在土地增值收益的分配之外，实现低进高出。这两大支柱保证了政府和其它用地单位廉价、快捷、成片地取得农民集体土地，也构成了土地管理上的利益驱动，生出了征地过多过滥、农民权益受到侵害等诸般积弊，并使征地制度本身及征地制度与最严格的耕地保护制度之间陷入重重的矛盾： ——为公共利益的需要而征地，与所有非农建设项目都要征地的矛盾。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但什么是“公共利益的需要”，相关的法律没有明确界定。实际上，在国家供地的环节上，对“公共利益的需要”的界定是比较明确的。土地管理法和划拨用地目录规定，国家机关用地和军事设施，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，可以以划拨方式取得国有土地使用权；其它“以营利为目的”的项目用地都要有偿使用。但这个界定，却没有体现到政府取得农民集体土地的环节上。土地管理法规定，除了集体经济组织内部用地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，任何单位和个人不得使用集体土地从事非农建设，如需使用，须先由国家将需要使用的集体土地征为国有，再通过出让或划拨，将该幅土地交付建设单位。这样，征地范围就陷入了矛盾：一方面是国家为公共利益而征，一方面是包括公共利益和非公共利益的所有用地项目都要征；一方面是宪法规定的可以征用，一方面是土地管理法规定的只要是使用农地，就必须先将农地征为国有。由此，出现征地权滥用和征地范围过宽等弊端，就是制度上的必然。 ——最严格的耕地保护制度与使用农地最容易、最便宜的矛盾。我国将十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，列为基本国策，实行最严格的耕地保护制度。落实这个制度，不仅要有严格的审批程序，还要在严格用途管制的前提下，通过价格机制，把土地资源的稀缺性反映出来，使用地者感到征用农地搞建设不一定比使用存量建设用地的成本低，甚至还要高；征用高产良田的成本要大大高于征用低产田和丘陵荒地。这样，不到十分需要的情况，就不去用农地，更不能轻易去用良田。但在现行征地制度下，农地转为非农建设用地时，根本反映不出土地的价值和稀缺性，不管什么地段，一概按土地的原用途补偿，人为地把占用农地的成本远远压在租用或购买存量建设用地使用权的成本之下。而且，征地单位和用地单位都不需要承担对被征地农民的安置责任，拆迁农民房屋也只须按地上附着物给予象征性补偿。正因为取得农民土地太容易，也太便宜，才会出现一方面是中央三令五申，要求严格保护耕地，一方面是超计划用地比比皆是，政府、企业竞相圈地，土地实际变成了无限供给。 我国对基本农田实行特殊保护，土地管理法规定：征用基本农田，由国务院批准。基本农田保护条例规定：“国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区”，才可征用基本农田。但现在实行的按批次征地，却是将一个地方一段时间的征地计划一次性批发下去，由当地拿到征地计划后再去安排项目。这就放弃了对具体征地项目的审查，使任何项目都可以征用基本农田在体制上有了可能。实际上，城市郊区、东中部地区的非农建设，绝大多数都在占用基本农田，至于成千上万个大小开发园区更是几乎没有不占基本农田的，对征用基本农田的严格限制形同虚设。目前，对全国的各级各类开发园区数量尚无准确的统计，但仅从北京市今年4月一次就撤销442个开发园区看，就不难估计全国的圈占农地到了什么程度。 ——最严格的耕地保护制度与排斥农民集体及承包农户土地权利的矛盾。保护耕地，既要依靠政府的管理和执法，依靠市场机制的作用，也需要有关权利人对自身权益的维护。但目前的征地制度对这种权利的行使是排斥的。从征地目的看，为什么征地，需要征多少地，农民集体和农民都没有发言权。而且，正因为政府需要垄断土地经营，又恰恰不能赋予土地的权利人和其他公民、组织对征地目的提出质疑的权利。不然，如果允许对征地目的提出质疑和诉讼，很多项目就会因为不符合公共利益的需要而不能启动国家的征地权，政府就不可能通过所有项目一概征地而实现对土地一级市场的垄断。从补偿办法看，由于补偿只考虑原用途，对承包农户对土地的投入、改良等一概不计，又使城郊等土地可能被征用的农户丧失了增加土地投入、改造农田水利、提高耕地质量的积极性。再从征地程序看，也是片面强调了征地的强制性。1953年的国家建设征用土地办法规定，“凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”；如征用土地和迁移居民达到一定数量，还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。1982年的国家建设征用土地条例规定，征地要“与被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案”。而1986年制定、1998年修订的土地管理法及其实施条例，就取消了这些重要的尊重民意的环节，只是要求在征地方案确定后进行公告，并规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这样，最严格的耕地保护制度就成了一个与耕地所有者和承包者无关的制度。 ——最严格的耕地保护制度与政府经营土地、以地生财的矛盾。在现行的土地管理制度下，管地在政府，用地在政府，多占地是政府，查处占地还是政府。一边是政府的责任，要监管土地用途，严格保护耕地，少用耕地；一边是政府的利益，垄断经营土地一级市场的体制下，只有多占地，才能多交易。这样，在发展市场经济、建立新的经济体制过程中，土地资源的配置机制和政府在土地上的职能与整个国家以市场为取向的改革呈现了反向发展的局面：一方面，大量原来由国家垄断分配的生产要素逐步进入市场，政府逐步从市场退出，实现职能转变；一方面，在土地领域，政府却是越来越多地控制土地资源，越来越热衷于经营土地。
