一、引言 近年来，温州的经济社会发展较快，但随着又一轮发展热潮的掀起和地区之间竞争的不断加剧，温州也面临着挑战和压力。在日益剧烈的竞争中，发展软环境越来越成为区域综合竞争力的重要标志，成为一种高潜质的发展资源。而在软环境建设中，政府机关效能不高一直是企业和群众反映的一个热点。有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮等现象（注：温州市“效能革命”领导小组办公室《全市“效能革命”工作情况汇报》第2页。）制约了温州的进一步开放与发展。可以说这些问题并不是温州政府机关所独有的，而是大多数政府职能行为所共有的一些现象，其根本原因在于政府职能与行为严重滞后于市场经济发展的步伐，甚至在其对社会、经济的引导服务功能尚未发挥真正有效作用时，却反而在许多方面阻碍了整个社会向前的进程速度。本文从效率这一法律价值出发阐述效率对政府行政系统及行为的影响、从而引出在效率模式透视下的“效能革命”，以及今后政府行为在效率功能牵引下的发展趋势及应注意的事项。 二、效率模式下的政府 公正、效率、民主一直左右着权力主体行为的价值取向。而作为行使行政权的主体——行政机关，效率一直是其行为的核心价值。当然这并不是指行政机关在行使权力时不要公正与民主。效率模式是以效率为本位和出发点，并在此基础上考虑民主、公正的问题，在这三者之间发生冲突的时候优先选择效率。近些年，立法机关在行政法律文件中所确立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“时效制度”、“简易程序制度”、“紧急处理制度”等，集中到一点就是促使行政权具有高度的、规范化的效率模式。可以毫不夸张地说，关注效率已成为各个国家行政法的基本职能。而效率职能在对行政权的全面作用和调适过程中，则能更好地促使行政权效率化、效能化、明显社会效果化。 1、效率本身体现政府行为的权利特性 如果说执行性体现政府行为的义务特性的话，那么效率性则体现政府行为的权利特性。（注：孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第51页。）相对于立法权力而言，政府的行政权力具有执行性，从根本上说是执行法律、执行权力机关意志的权力。这就是古德诺所称的相对于“国家意志的表达”的那种“国家意志的执行”（注：[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987所版，第12页。）。同时相对于立法的“架构性”，政府的行政权力就带有“机能性”了，即立法构建了制度，政府则努力使这些制度积极、主动、及时、实效地推向社会生活，从而获得效能。当然，政府所面临的社会问题都具有复杂多变的特性，这就要求政府行为具有较高效率与实际功能。 2、效率促使政府行为体系构筑新的价值目标 我国传统的行政体系是由历史延续下来的，是计划经济的产物，体现政府行为的程式化、权威化、一统化。而在市场经济条件下，市场本质上是以效率为导向的。因此市场经济的效率功能要求政府行为体系确立新的价值目标。其基本含义便是：以政府责任法和公务员权利义务立法确立新型的行政系统与社会以及经济、文化诸事务的关系形态，使行政系统的目标具有服务、统筹等属性，使政府行为价值以市场为基本观念。 3、效率要求不断完善政府行政体制结构 政府行政体制结构是指行政系统的分层、分工和相互协作关系。包括权责关系、信息技术流通关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等。科学合理的体制结构是机构能否高效工作的关键。目前我国行政体制结构的弊端导致了两个结果：一是机构本身消耗过大；二是机构不能高效工作，使得行政管理职能难于实现，甚至一些机构的存在已成为一种社会负担。所以，依照效率功能建立的行政体制结构应当表现在：一是具有较小的规模，机构数和职员数都应少而精；二是机构层级应当少，不能有较多的中间环节；三是行政机构的工作过程和流程关系应当短而有序，等等。 4、效率引导政府行政管理过程 行政管理过程是行政机构的动态要素，也就是机构如何活动，依什么序列活动和具体的活动过程等问题。对于一个行政机构体系和单个的行政机关来讲，其活动可分为三种类型，三者的有机结合构成了一个活动序列。行政机构的目标价值、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。这三类活动包括：战略性活动；协调性活动；作业性活动。市场经济体制下这三类活动都较前发生了质的变化。效率功能将使行政活动过程更具有紧凑，并以相应的行政法制度保证其高效性。 5、效率使得在政府内部确立新型人际关系 计划经济体制以及在其下形成的人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩，上级对下级以指挥集合和下级对上级以绝对服从为主要关系形态。市场经济下，要求人际关系以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用。当然，新的关系形态要通过确立新的行政法原则和新的行政法规来实现。 “效能革命”实质便是效率模式下对政府职能的一种科学要求，加快政府职能转变，创新政府工作机制，优化内部运行，降低政府行政成本，为社会提供更多、更好的服务产品。 三、效率模式下的“效能革命” 效率是人类行为的动力之一。正如米尔恩所说“手段性行为有两种一般命令：便利与节俭。”（注：[英]A·J·米尔恩著：《人权哲学》王先恒、施青林、孔德元、荣长海译，东方出版社1991年版，第59页。）实际上，便利与节俭是效率的一种比较通俗和简单的表述方式，因为效率就是以比较小的成本获得比较大的收益。任何一个有理智的人在作出选择时都会考虑行为的效率。可以说所有的社会活动和全部的社会制度都应当以有效地配置资源、最大限度地增加社会财富为目的。因此，我们在制定一项行政制度，效率无疑在无形中支配着整个制度的开展，温州的这场“革命”也不例外。假设：制度（包括法律在内）是一种公共物品，是集体选择的行为方案。怎样才能保障制度的产生和供给（制定与实施）具有较高的效率呢？
