国内外经济形势的发展变化，都要求进行新一轮全面性税制改革 中国现行税制基本上是在1994年全面、结构性税制改革的基础上建立起来的，近十年来有许多完善税制的重要措施，但未做全面性重大改革。多年来的实践充分证明，那次改革做出了重大的历史贡献。 但要指出的是，在1993年底确定税制改革方案时，社会主义市场经济体制目标还刚刚提出，市场经济体制框架尚未形成，而适应市场化要求的改革要稳定地分步进行；并且我国当时正处在经济高速增长、高通货膨胀阶段，受到限制社会投资、消费的影响；同时，这次税制改革，与过去多次税改一样，是在保持原税负的基础上进行的，不增减宏观税收负担，未能改变政府收入中税费比例不协调的关系；地方税制基本上也没有改革，仍是20世纪80年代，甚至是50年代制订的。这就不可避免地使税制本身存在固有的计划经济色彩。随着社会主义市场经济体制的初步建立和经济的发展，多种所有制经济共同发展格局基本形成，市场化程度大大提高，市场供求格局发生根本性转变，出现生产水平与需求结构不相适应所产生的结构性生产过剩；随着国有企业的深化改革和各方面体制改革的进一步深入，我国经济出现了许多亟待解决的深层次问题，现行税制不适应经济发展的矛盾越来越多地凸现出来。特别是现在全面建设小康社会，党的十六大提出了本世纪头20年的经济建设和经济体制改革任务，在八个方面进行的重大战略部署，都与税收密切关联，现行税制要充分发挥庄公平税负和内在调控机制上的作用，是有较大差距的；加入世界贸易组织，既要在税制上区别情况逐步调整不符合WTO规则要求的方面，更要在税收上善于运用规则，以利于维护国家经济安全和权益，提高我国经济的国际竞争力，这对现行税制来说，也是有较大差距的；现在经济全球化蓬勃发展，世界范围内的新一轮税制改革正在进行，又给税收带来较多的新问题。国内外经济形势的所有这些变化，都要求进行新一轮的全面性税制改革。现从以下八个方面进行探析。 税费错位，比例失调 以费代税挤占了税收应有的份额和发展空间 在我国政府收入中，存在大量的税外收费，主要由三个部分组成：一是预算内收入的收费，包括各种政府基金收入、行政性收费收入，排污费、教育费附加等专项收入，土地和海洋有偿使用收入等。此类收费金额不大，1996—1999年共为3608.73亿元，相当于同期税收收入的10.20％，扣除其中不属于费的收入金额，则为10％以下。二是预算外收入的收费，包括行政事业性收费、政府性基金收入、乡镇自筹统筹资金、地方财政收入、国有企业和主管部门收入、其他收入等。此类收费金额因涉及地方、部门利益，较难统计，一般是实际数大于公布数。如《1996年中国财政年鉴》原公布的1995年预算外收入为2404.18亿元，相当于同年度税收收入的39.82％，而在1996年进行的全国预算外资金清理检查，初步统计为3843亿元，相当于同期税收收入的63.65％，超出原公布数1437亿元（注：《中国财经报》，1997年3月26日。）。还有主管部门对项目的调整和不同的计算口径，也影响金额的大小。如1996年预算外收入3893.34亿元，相当于同斯税收收入的56.35％，如把当年的社会保障基金1014.7亿元计入，则为4908.04亿元，相当于同期税收收入的71.03％。三是制度外收入的收费，多为由地方、部门越权自行设立的各种基金、收费、集资项目，金额更难统计，一般估计约为预算外收入的1/3—1/2。改革开放后，由于放宽政策，放松管理，税外收费逐年大幅度上升，在过去一个时期的较多年度，其增长速度大大超过了税收收入的增长。 依据前列数字估算，20世纪80年代以后至1996年，税外收入规模是略高于或等于税收收入，而1997年后，则是略低于或等于税收收入，情况虽有变化，但仍是围绕1∶1的大致同等规模上下波动。税费错位、比例不协调的关系，1997年前后未有根本性的改变，这同当前世界各国税外收入一般只约为税收收入20％—25％以下的情况是截然不同的。现在的税外收费，很大部分都属于不对缴费人进行对等服务的无偿税收性质。以费代税挤占了税收应有的份额和发展空间，税收收入占国内生产总值的比重必然较低。例如1994—1996年只分别为10.96％、10.73％、10.18％，1997年后虽逐步回升，1999年仍只为13.08％。同年度比较，这不但远低于25个高收入国家税收收入占国民生产总值比重的平均数37.29％，7个中等高收入国家的平均数27.3％，也低于6个中等低收入国家的平均数21.3％，甚至低于4个低收入国家的平均数16.3％（注：国际比较数字见《财政研究》2003年第5期，第40页、第41页。）。我国税收收入占国内生产总值比重，2000年、2001年虽分别上升为14.07％、15.95％，也仍然低于中等低收入国家的水平。这一方面影响税制的合理布局和税收应有作用的充分发挥，削弱国家财政对经济社会的宏观调控力度；另一方面是强化部门、地区利益，影响资金合理配置和滋长不正之风；特别是收费膨胀，税费总的社会负担加重，其占国内生产总值比重，甚至可达30％以上；这又超过中等收入国家的平均水平。农村税外收费的沉重，更是一个明证。 总之，税费错位，比例失调，不适应市场经济下构建公共财政体制，不适应“税收收入为主，收费为辅”的收入分配合理格局的要求，不适应集中财力，振兴国家财政，建立稳固、平衡、强大的国家财政的国策要求，也不适应加速提高生产力，快速、持续、健康发展国民经济的根本要求。 公平税负仍有较大差距 1994年的税制改革及其后的税制完善，虽然强调了公平税负、鼓励竞争，但仍存在税负不平，影响公平竞争问题，不适应完善社会主义市场经济体制的要求。 外商投资企业和外国企业比内资企业的所得税实际负担低一半 1.内外资企业税负失平。1994年的税制改革，虽规定外商投资企业和外国企业与内资企业同样适用较多的税种法规，但对其仍保留了很多税收优惠。这有三种情况：一是仍单独适用外资企业和外国企业所得税法，过去在所得税方面的多种优惠仍完整地保留下来，既有范围很宽的普遍优惠，又有多项特定优惠，企业所得税的实际负担，多年来只为10％、11％左右，比内资企业的所得税实际负担低了一半。二是不适用某些税种法规，即不征城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（本税从2001年度起，内资企业也已停征），免征耕地占用税。三是仍享有较多的关税和进口环节增值税优惠。例如符合规定的外商投资项目，在投资总额内进口自用设备和随同进口的技术及配件免征关税和进口环节增值税；为生产出口产品而进口的零部件、原材料，符合规定条件的，也同样免税；出口自产品一般免征出口关税。这种内外资有别的较大税负差距，随着外商投资企业的发展和市场化程度加大，越来越多地影响了内资企业的生产经营，冲击了全国统一市场。
