“二元”财政结构，是导致中国城乡经济社会发展不协调、农民负担过重、“三农”矛盾突出等诸多问题的财政经济根源。统筹城乡发展，必须从统筹城乡居民公共品成本分摊与收益分享的“二元”财政结构制度入手，在减轻“三农”公共品成本税费负担的同时，还农民公共品消费的正当权益。 一、中国“二元”财政结构制度的基本内容 中国“二元”财政结构的基本内容集中反映在“一品两制”上。所谓“一品两制”，是指政府对同一种公共品，在城乡居民的成本分摊和收益分享上采取两种截然不同的制度安排：在城市，其成本主要由政府承担，居民基本上可免费或低价享用；在农村，则主要是由农民在各种农村税收以外再通过名目繁多的“非税”方式自我“埋单”，财政只给予一定补贴。 1.公共品成本分摊的“二元”财政结构制度安排。 公共品是城乡居民生产、生活所不可或缺的重要外部条件。因所有的公共品都程度不同地具有非竞争性和排他性，公共品的成本分摊和收益分享被认为是市场机制调节失灵的领域，为了增进资源配置效率或改善社会公平，需要政府通过政治程序和财政预算机制介入。 在现代民主社会里，税与“非税”是政府用来分摊公共品生产成本的社会分配机制。税收分摊一般要遵循能力原则（按收入、消费水平或财产多寡分配税负），兼顾横向与纵向公平；“非税”（政府收费、集资等）分摊一般要遵循受益原则（按受益多少收费），兼顾公平与效率。 中国的情况又是怎样呢？先看中国城乡居民的纳税能力与税收分摊制度安排。2001年，中国城市居民家庭人均可支配收入为6859.6元，农村居民家庭人均纯收入只有2366.4元，仅相当于城市居民家庭收入的1/3；从消费水平看，2001年，农村居民家庭的恩格尔系数为47.7％，而城市居民家庭的恩格尔系数为37.9％，前者比后者高出9.8个百分点；在城乡居民储蓄存款中80％以上是来自城市居民家庭。所有这些指标都表明，城市居民家庭的纳税能力要远远高于农村居民家庭。但是，农村居民家庭不仅相对税负远远高于城市居民家庭，而且绝对税负也高于城市居民家庭。因为中国在城乡居民间的税负并不是或主要不是按能力原则分配的，而主要是以城乡划界：城市居民实行的是个人所得税制度，农村居民实行的是农村税收制度。在城市，居民的工资、薪金所得，只有月收入额超过800元以上的部分才纳税，由于大部分城市居民达不到应税起征点，这事实上是将大部分城市居民排除在纳税人行列之外；而农村居民则不论其收入多寡，都要按常年产量15.5％（全国平均税率）的税率缴纳农业税，同时还要负担农村其他各税。如果考虑到城市居民家庭的收入主要用于私人消费或储蓄，而农村居民家庭的收入有相当大部分还要用于生产投入和公共品成本这一因素，农民的相对税负之重，是可想而知的。 再看城乡居民的受益水平与“非税”分摊制度安排。在城市，居民享用的各种公共品包括各种准公共品，大都是由政府出资提供，居民免费或低价消费或使用的；在农村，不仅各种准公共品要由农民自己支付其成本，而且连一些纯公共品或基本公共品，如农村基础教育、基本公共医疗卫生、基本公共设施，也都要由农民在税收之外，通过收费、集资、摊派等法定或非法定渠道承担其生产成本。据某省一项调查显示，农村税费改革前，农民全年负担多达100多项，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如水利工程供水费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；用工及其他费用11项，如兴修水利、公路建设用工折款等；罚没款15项，如超生罚款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等。 2.公共品收益分享的“二元”财政结构制度安排。 在“一品两制”制度安排下，中国除国防、外交这类公共品的收益能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余的公共品均采取分割、分享制度，广大农民并没有被纳入其中。因这些公共品又是“三农”生产或生活所不可缺少的条件，因此，只能将其生产成本采取各种非规范融资渠道再分摊到农民身上。这也是为什么“三农”负担减而不轻的根本原因。 政府公共财政资源投入不足，直接导致了农村公共品供给短缺，农民公共品消费权益受损。以教育为例，2000年，中国用于各类学校的教育经费总额为3849亿元，其中，国家财政性教育经费为2562亿元。在国家财政性教育经费中，用于农村中学的经费只有306亿元，仅占中学总经费1132亿元的38％（占国家拨款的中学教育经费750亿元的40％）。这就是说，农村中学教育经费的62％是来自非政府财政渠道。从在校生人数看，城市为1567.7万人，而县镇和农村则达6268.3万人，后者是前者的近4倍。国家只用中学教育总经费的38％为6000多万中学生提供教育服务，其供给数量与质量可想而知。小学的情况更为严重，2000年，国家财政性教育经费中用于小学的部分为849亿元，其中，用于农村小学的部分为497亿元，仅占小学总经费的58.4％，41.6％的农村小学经费还要靠非政府机制筹措；而在校生人数，城市为1680.9万人，而县镇和农村则多达108626.1万人，后者是前者的6倍还多。这就是说，国家在用与城市小学相当的经费，为6倍于城市小学在校生人数的农村小学生提供“义务”教育。
