现行征地制度虽然在一定程度上缓解了地方发展资金的紧张，但它带来的土地浪费、侵害农民权益和腐败，触目惊心。为此本刊去年曾编发一组文章加以剖析。 目前，征地制度改革方案的制订成为各界关注的焦点。我们在此特编发中央财经领导小组项兆伦局长和北京大学中国经济研究中心周其仁教授最近在“中国征地改革国际研讨会”上的演讲，供读者参考。 为解决工业化和城市化占用农地而设计的现行的土地制度，混合了“土地不得买卖和涨价归公”（强制征地）、“国家工业化”（超低价补偿）、人民公社集体所有权（惟有“集体”成为农民合法代表）和“香港经验”（土地批租制），实在自成一家。 这套组合起来的土地制度，具有如下特征：一是决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不是农地的使用权。就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价。二是政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力（包括规划、审批、征地）决定土地的供给。三是权力租金（而不是土地产权的权利租金）刺激农地转向工业城市用地。最重要的是，市场价格机能因此被排除在城市化土地资源的配置之外。 由现行土地制度引发的大量问题和冲突已引起各方广泛关注，征地制度改革已经提上决策层的议事日程。 重新界定农地转让权的地方经验 南海模式。1992年以后，南海地方政府利用大量本地和外地资金投资设厂的机遇，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地，以土地或厂房向企业出租的方式，打破了国家垄断农地非农化的格局。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占了一半。在南海模式下，农民通过土地入股的形式，分享土地市值的飙升。 南海市的村庄土地制度创新之处包括：进行“三区”规划，把土地按功能划为农田保护区、经济发展区和商住区，以保护农田和实施城镇规划；将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股，在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，用以约束村股份组织的经营活动。同时，南海还宣布土地股权的分配是终身的，并可继承。 根据国务院发展研究中心研究小组的调查，南海土地股份制的效果是明显的。第一，以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛。第二，与国家征地不同，集体在上交了与土地有关的各项税费以后，可以收益土地租值，并由全体农户按股权分享。第三，将农民的土地承包权变成永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程。 昆山模式。江苏昆山市的主要经验是，农民通过竞租农村非农建设用地、投资建厂房和其他工商业设施，然后向外商出租，从而分享农地转用的土地租值飙升。与南海模式不同的是，昆山并没有重新集中农户的土地承包权，而是利用了“复垦土地”——农村非农用地的增量；昆山也没有在全体农民中平分非农土地开发的收益，而仅仅通过村内非农用地的竞标租赁，由出价高者得地，然后自发、自愿组成投资合作组织，并完全承担向外资出租厂房设施的市场风险和收益。类似昆山的土地开发模式在邻近大上海附近的农村多有所见。 南海、昆山和上海等地的农村集体进入非农土地市场的实践，最重要的意义在于突破国家垄断农地转为非农用地市场，打破征地是农地转用的唯一合法途径，为形成与国家征地并行的市场化的农地转用机制，准备了条件。 对目前征地制度改革思路的评论 第一，土地涨价的收益到底应该归谁？涨价不归公是商品市场中的普遍现象价格的变动及其利益分享是由产权来决定的。当然农民对土地有权交易不等于他可以独享涨价好处，他还要与其他同样有权交易的各方来分享这样的好处。美国空想社会主义者亨利·乔治“土地涨价归公”的理论影响甚广。但是这一观点忽略了农地之主对土地增值有一项重要贡献，那就是“放弃”农地的使用权。放弃一项权利，要付出代价，必须通过产权加以合理界定和补偿。按照交易各方觉得“值得”的原则成交，资源配置才有效率。要证明农地被工业和城市用更有效，最简单可靠的办法，就是占地者的出价要高于农民自己种地的收益。惟有这样一条简单的准则，才能普遍有效利用土地。如果农地主人因为土地增值获得的收入过大，可以采取税收方法加以调节，而不应依据“土地涨价归公”理论，事先否定通过产权界定和市场交易来配置土地资源的基本原则。 第二，征地权问题。征地权的依据是公益性。因为公益，所以要强制拿地。但是公益与非公益的界限其实是很难划定的。日本政府要征地，由法律制定一个详细和严格的定义范围，有35种之多。通过立法，尽可能地将盈利性和可盈利因素排除在外，这是一种选择。但在中国，国家这么大，法律执行成本很高，基本情况是法律越细执行越难，特别是土地涉及千家万户的农民，所以我们要考虑比较容易执行的办法。 征地权要有严格的法律规定与程序，同时补偿不能低于市场价，双重地对这个权力加以管束。即使征地是为了法律规定的公益，也要按市价来补偿。道理有三：第一，即便为了公益，也不能要求一部分国民为此作更大牺牲。不能为了全国人民好，一部分公民就要受到特别的损失，第二，征地由市价来补偿可以限制政府使用征地权，因为受到财力即预算约束，第三，按市价补偿原则可以适应各地的情况，容易被识别。
