党的十六大提出了建设全面小康社会的宏伟目标。根据国家统计局的测算，目前我国农村全面小康的实现程度为13.1％，其中农民人均可支配收入实现程度最低，只有5.8％，这表明我国全面实现小康的重任主要在农村。而从我国少数民族地区的发展来看，多数地区的实现程度为负值。作为占有我国少数民族人口的50％并占全国绝对贫困人口1/3的西南的少数民族地区（由四川、云南、贵州三省和重庆市的民族自治地方组成的“乚”型板块）的广阔农村，集高原山地、众多民族和传统农业于一体，长期贫穷落后，该地区能否发展起来，对于全面推进我国和少数民族地区如期实现全面小康的目标有着举足轻重的作用。因此，按照中央关于要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，以及《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，积极探索在新的历史条件下，有关农村土地制度特别是西南民族地区农村土地制度的制度改革和机制创新。从解决加快西南的少数民族地区经济的发展问题，是我们面临的亟待解决的课题。 一、土地资源的特点及现行土地制度的弊端 （一）土地资源的特点 由于历史原因，西南少数民族地区的土地资源具有以下三个突出的特点。一是山高坡陡，沟谷深切，地表破碎。由此形成了其气候资源和生物资源在空间分布上的立体性以及同质土地和同质生物的分散性。所谓“一山分四季，十里不同天”，“什么都出产，可哪一样都难形成规模”，就是这一特点使然。二是石多土少，土层浅薄且不连续。由此形成了耕地资源的质差与分散，以至难以利用的荒山荒坡大量存在。三是宜耕地少且已基本开发殆尽，宜林宜牧地多且利用很不充分。由此形成了耕地的紧缺与非耕型土地资源的富裕。 这种土地资源的结构性特点，在宜耕地垦的可扩充型小农经济时代并不构成对农户低水平自给自足自然经济的威胁，但在宜耕地垦以后的限制型小农经济时代就成了为农户自给自足自然经济的心头之患。然而，在市场经济条件下，其实际上又是一种特有的优势，一种其他地方所不具备的资源优势，一种在地域专业化分工条件下少有的待开发宜林宜牧地资源的比较优势。问题在于这种优势的发挥有赖于土地资源市场化配置所必需的制度基础，否则土地资源的合理利用和改善就很难得到农民的响应。 （二）现行土地制度 同全国一样，长期以来，西南少数民族农村的土地制度一直维持着名为社区成员集体所有实为国家所有的使用权和所有权分离模式。其主要特点：一方面，社区所有成员共同占有社区的全部土地。从其占有主体看，静态上，是社区的所有成员集体，即社区全体居民的集合，不论男女老少，人人有份；动态上，不仅包括现有的社区居民，而且包括新增的社区居民，不论是将来的出生者还是迁入者。这里被占有的客体即区域内的这些土地（国家另有规定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所谓共同占有，就是全体社区居民的集体占有，其任何个人或家庭或某一群体，对于集体占有的任何土地都不具有所有权意义上的收益权和处置权。 另一方面，国家即政府对于社区所有成员共同占有的全部土地都握有事实上的处置权。这首先指的是土地征用权，即国家有权征用社区成员共同占有的土地。其次是国家握有社区全体成员共同占有土地的否决权，即国家有权决定社区范围的大小，从而否定原有社区成员集体占有原社区土地的权利。 20世纪80年代初且至今仍普遍实行的土地分户承包经营制度，虽然对传统的农村土地制度形式有所触动，但在本质上还是延续了社区所有成员共同占有社区全部土地资源的传统土地制度。从这种土地占有主体的内部关系看，它是按照所有权与使用权分离的原则，使社区所有成员的集合即集体形式上拥有全部土地的所有权，使农户分别拥有一部分土地的定期（即在承包期有内）使用权，并且这种使用权可以在内部有偿转让，可以作为抵押物使用。其实质是农户对集体所有土地产权的定期租赁制（如在贵州湄潭土地建设试验区形成并为全国大多数地方推行的土地产权制度中规定：农户使用集体所有的土地，每年要按规定向集体交纳一定的土地使用费即地租）。从这种土地占有主体的外部关系看，土地的占有者即社区全体成员的集合又是一个不完全甚至完全虚拟化的法人实体，因为在市场经济条件下，它所占有的土地按法律规定是不能进入市场，从而在市场上也就失去了作为土地所有者应有的法人资格。 （三）现行土地制度的弊端 上述这种两权分离的土地制度具有如下弊端：首先，它客观上抑制了土地使用者珍惜和改善土地资源的积极性，甚至直接导致土地使用者实行掠夺式经营。因为，从土地产权关系讲，土地的终极所有权是集体的，使用权是农户的，而且具有既定的租赁使用期。这样，土地地力的最终增减都归集体承担。在这种条件下，农户的理性选择自然会是尽量避免没有安全预期的长期增殖性投入，并尽可能在租赁期满之前实行掠夺式经营。第二，直接导致土地经营的小规模化，并不断增加调整土地的费用。因为这种集体所有制的产权形式，本质上就是社区全体成员都有平等的权利来占用集体所有的土地或分享土地的收益。这样，随着社区人口的增加，土地占用在农户之间的不断细分就不可避免，尽管在一些地方做出了“承包期内不再调整土地”的制度安排，但由于集体所有制的产权性质，无论如何也不可能做出“永不调整土地”的规定。理论与实践都表明，在土地数量既定而人口不断增加的条件下，坚持两权分离的产权形式，就势必最终形成土地占用在农户之间的不断细分，从而也就势必形成调整土地费用的不断攀升，并更加刺激农户使用土地的机会主义行为。第三，它阻碍土地资源向更大范围内的经营能手集中，并抑制多种资源的优化组合。因为，在两权分离的土地制度中，只能允许使用权在社区内部的经营者之间有偿流转或招标发包，而不允许超社区的有偿流转。这不仅限制土地的价格升值，而且扼杀在更大范围内更能干的个人和企业取得经营土地的权利，从而使稀缺的土地资源得不到更高效的利用。同时，无论是耕地还是非耕土地的整治与开发都有赖于资本、技术、信息等方面的长期大量投入，而在偏僻、落后、封闭的少数民族山区农村，一般农户是难以办到的。这就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，现行农村两权分离的土地制度却把农村社区的土地资源产权封闭起来，以至于完全失去了与外界资源优化重组的应有市场机会。
