近年来，为了促进农民增收，各级政府采取了不少措施但效果并不明显，农民收入增长缓慢的趋势并没有得到有效扼制。根据历史资料，自1978年以来，我国农村人均总收入平均每年增长15.2％，在以农村改革为主的1978-1985年，农村居民人均总收入平均每年增长20.11％，在城市改革后的1985—1999年，农村居民人均总收入平均年增长12.9％，其中1985-1996年，农村居民人均总收入平均年增长16.2％。可以说，这些年农民收入增幅有快有慢，但基本都在两位数以上。然而到了“九五”期间农民收入增幅逐年下降，1996年为8.99％，1997年为4.6％，1998年为4.3％，1999年为3.8％，2000年更是回落到2.1％，远低于同期城镇居民收入增长的6.8％。2000年城乡居民收入差距扩大到2.79∶1，超过1978年。2001年城乡居民收入更是扩大到2.9∶1。中国农村人口占70％，而农村市场份额仅占40％，农民储蓄仅占20％的份额。农民收入增长缓慢，不仅影响农民生活水平的提高，农业的再生产投入和农村的社会稳定，而且直接影响农村小康的实现。笔者以为影响农民收入增长的根源在体制，在于现行的某些政策的局限，突出表现在以下几个方面： 一、农村现行的土地制度限制了农民收入的提高 中国家庭联产承包责任制是广大农民在实践中的伟大创举，它根本上降低了劳动的监督成本，这一制度对调动农民生产积极性曾起过积极作用，但从一定程度上讲，它只是解放了压抑已久的生产积极性。到20世纪80年代中期这种制度的优势已基本释放完毕。随着社会主义市场经济的发展这种制度的弊端也日益显现。 首先，土地经营无法形成规模。从产权制度来讲家庭联产承包责任制带来的土地产权关系模糊，使国家、集体和农产之间工地收益合理分配的问题无法得到有效解决，无法在更大范围内实现土地资源的流转和合理配置。我国1982年宪法第10条第2款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可见，农民的土地所有者是集体，这就出现了这样一对矛盾：家庭承包制赖以存在的是土地，但农民却不能自由支配土地。现行的土地分配遵循平均分享的公平原则，实质上是一种“均田制”。它以自然村为基础，以村在册户口为依据将土地分成若干等级，然后平均分给每一位农民，土地只限于自然村之内进行分配，农民从集体取得承包地使用权是无偿或基本无偿的。农地流转主要是通过集体组织动用行政力量进行调整，或者农民之间自发的无偿、低偿转包两种机制实现的。未经发包方同意承包方将土地转让外来者承包也不行。这种土地的分配方法造成农户土地十分分散，它限制了市场调节功能。土地分散有余，而统一不足。无法进行规模化专业化生产。小农生产经营模式本身缺乏吸纳资金和技术的机制。大型的农机设备难以进入我国农业生产中去。而没有大量的农业生产设备、加工机械和其他设备，也就无法形成对现代化基础设施的有效需要，不能吸引有关部门和企业资本进入，无法实现土地的规模效益。 其次，小农生产模式面临较大的市场风险，使农民在市场经济中处于劣势。农业收入（农、林、牧、渔等收入），是农民收入的重要组成部分，占50％以上。农产品市场接近于完全竞争市场，与其他产品市场相比，由于小农生产的分散性，使得信息交流传播极不便利，生产者不能科学有效灵活地进行农业结构调整，生产出适销对路的产品；不能合理地调节收入与支出；不能有效地利用外来资本和农业高新技术，生产方面很难形成规模经营，难以形成有市场发言能力的利益集团。农民面临着粮站系统的买方垄断和生产资料供销系统的卖方垄断，不能有效阻止农业生产资料的价格上涨和粮食价格的下跌，因而在市场竞争中处于较为不利的地位。最后，小农生产模式本身存在运行效率低、政策成本高的缺陷。家庭联产承包责任制这种小规模、分散化的经营只能选择传统的精耕细作的生产模式，这种生产模式是以劳动力的高投入为代价的，尽管提高了土地产出率，但却阻碍了对传统农业的改造和整体农业生产效率的提高，2000年，我国农业GDP份额已下降到15.9％，而农业的就业份额仍然在50％。农业与非农业劳动生产率差距逐渐扩大，已从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。单位面积的产量增幅有限。每个劳动力的产值也低得可怜。据统计，美国一个劳动力的年产值相当于我国200个劳动力的年产值。农业比较效益低下，导致土地的粗放耕作，甚至抛荒；从管理成本看，在以分散的小规模农产家庭经营为主体的组织机构之下，农业经营和纳税主体的高度分散，必然导致农村税费收取和监督难度增加，成本提高，降低了管理效率。 二、分税制的不利影响 由于地方政府职能的不断强化和扩张造成了政府机构重叠人员庞杂，耗费巨大。总体运营费用大大超过农民的实际承受能力。虽然国家明令不得加重农民负担，但自1994年由于分税制的实行，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。这样逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县乡政府的财政常入不敷出，削弱了乡镇政府的财政能力。乡镇地方预算内财政收入大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”。据有关资料显示全国75％的乡政府发工资都有问题。乡镇政府只好从制度外财政收入来解决供给不足的问题，这势必又会加重农民负担。从1994年到1999年，全国农民人均纯收入年均增长12.6％；而农民人均承担的农业各税、提留统筹费、社会负担和两工（积累工和义务工），却分别增长了12.7％、10.3％、29.3％和1.9％。此外农民负担还出现了越来越复杂化、隐蔽化的趋势。
