我国最早的个人所得税法自1980年9月10日在第五届全国人民代表大会第三次会议上获准通过并颁布实施以来，于1993年10月31日第八届全国人大常务委员会第四次会议进行了第一次重构性完善。此后，又以各种方式进行了补充和完善，形成了现在的以《中华人民共和国个人所得税法》为主体的个人所得税制体系。近20年来，现行个人所得税法在有效组织财政收入、调节收入分配、促进对外开放、完善分配制度等方面，起到了积极的作用。特别是在组织财政收入方面，个人所得税由1980年16万元增加到2002年1211亿元（含利息所得税300亿元）。但近十年来，中国社会的政治、经济条件的不断发展变化，使现行个人所得税制在很多方面凸现出新的不适应性，与立法初衷相比较产生了较大的价值偏离，对其进行重构性完善日益显出其必要性。 一、对现行个人所得税法进行重构性完善的必要性 （一）从法律效用上讲，现行个人所得税法在合理调节收入分配、刺激经济上的“杠杆”作用疲软。表现之一：中国基尼系数的增幅过大。1987年为0.18，1994年为0.434，2001年则高达0.459，超过0.4的“警戒线”近0.06个百分点；大中城市20％的家庭拥有城市居民金融资产总值的66.4％，城市居民基尼系数达到0.51（数据来源：2003.6.30《中国税务报》）。表现之二：纳税主体税负畸轻畸重，苦乐不均。工薪阶层税赋过重，而“富豪”履行义务过少，产生逆向调节，非但没缩小收入差距，反而拉大了贫富悬殊。2001年至2002年，在我国个税中，工薪阶层个税占全部个税比重为41％，上海、北京、深圳、厦门等部分大中城市“工薪”所得税占全部个人所得税的比重高达60％以上。而有关专家最近的专门调查显示：近来工薪所得税占全部个人所得税的比重已上升至80％以上，其中北京90％个税来自工薪族。（数据来源：《人民日报》2003年7月23日）。此外，2000年美《福布斯》公布的大陆50名富豪中，只有4人进入2000年中国私企纳税百强，显失公平，触目惊心（数据来源：2002.11.25日《中国税务报》）。表现之三：现行个人所得税法效率激励性弱。对勤劳缺乏奖励，对艰苦创业缺乏鼓励，对违法所得缺乏制裁，对社会风气缺乏良性引导，无论从经济效益还是社会效益的角度看，现行个人所得税法与社会主义生产目的在现阶段的实现程度要求（全面建设小康社会）不相适应。诸如我国民间投资不振、居民储蓄存款数字庞大（约10万亿）、财产资本化程度低、社会就业机会短缺、农村大量剩余劳动力无法转移等。这些非效益最大化现象的产生，虽然与体制等其它因素不无关系，但与作为调节个人收入主要手段的个人所得税法效率激励作用弱也是分不开的。 （二）从立法层面上讲，现行个人所得税制中没有引入对国民收入初次分配的合法、公平、透明性进行有效监控的机制。国民收入初次分配结果的合法、公开、透明是个人所得合法、公平、透明的源泉所在，是个人所得税“可税性”的起点，否则，各类“非法所得”通过合法的市场准入进入合法经营渠道混入个人所得税计税依据之中，使个人所得税法性质发生变异，失去存在的合法性。现阶段，由于没有引入对纳税人投入来源到收入结果的合法性进行甄别的机制，使我国现行“个人所得税法”对纳税人身份合法性的确认始终含混不清，这从根本上背离了税收法治的初衷，一大批各个时期产生的违法乱纪者，通过同等适用个人所得税法变成了堂而皇之的“光荣的纳税人”，甚至“诚信纳税人”，这是最大的个人收入分配不公问题。 （三）从税法体系上讲，个人所得税法缺乏体系的完整性，并由此产生法律的低位性。从立法体系上看，现行个人所得税法过于粗放，仅15条，概括性不足，简约性有余；国务院经授权制定的个人所得税实施条例也只有47条，而面对变化较快的现实生活，财政部、国家税务总局不得不经常临时性发布各种通知、暂行办法、规定、批复，据不完全统计，至2003年上半年，我国已发布的关于个人所得税的各项临时性规定、办法多达262条之多（数据来源中国纳税人服务网），再加上地方和税收征管部门不计其数的各种变通性规定，使征管和执法中主观随意性增大、政策透明度下降，自由裁量权失控，甚至变相分割税权的现象也时有发生。而法律的不健全，往往带来制度性的税负不公。 （四）从税法要素上讲，个人所得税法存在一定的局限性。1.征管范围界定缺乏科学性。一是确定纳税主体缺乏科学性。以居住时间为标准确定居民纳税人时，我国标准为：在中国境内居住满一年（365日）的个人为居民纳税人（世界大多数国家以居住183日作为时间标准确定居民纳税人），这不符合WTO的“国民待遇原则”，且一定程度上缩小了我国个税税基。在确定居民纳税人时，没有采取“意愿标准”，即对那些因中国社会不断繁荣进步而愿意在中国长期工作、学习、居住甚至移民中国的外籍人员，没有采取“意愿标准”确定居民纳税人。在以地域管辖权确定非居民纳税人时，没有根据不同所得的性质特点，对“连结因素”作出符合国际惯例的明确列举。这在涉外经济关系日益发达和复杂化的今天，容易造成在确认非居民纳税人时法律依据不充分的弊端。二是确定征税客体缺乏科学性。主要表现在无法科学、规范、准确计算出纳税人的“净所得”，尤其是“分项定额、定率”扣除模式，表现为有限“必要扣除”，不适应较快发展的市场化进程，与国际通行的充分“必要扣除”模式不相适应。如：没有确立纳税人抚养扣除标准，没有建立个性化的“个人特许扣除”制度等，难以体现效率优先、兼顾公平的量能征税原则。二是税目税率设计缺乏合理性。现行个人所得税法实行分类计征，“超额累进税率”与“比例税率”并存。分类所得的计征模式不能较完整实现量能征税，这种模式给纳税人较大的“避税空间”，容易造成税收流失。税率设计缺乏合理性。如：对工薪所得计税时，税率为5％—45％的九级超额累进税率，税率级次过密，“均富”过多，损伤效率，不便征管，且最高边际税率为45％，考虑因扣除不到位等因素，则工薪族实际最高边际税率可达50％，达到少数发达国家的水平，这与我国现阶段国情不符，容易挫伤工薪阶层的劳动积极性。此外，对属于勤劳所得的“劳务报酬所得”、“稿酬所得”与非勤劳性质的“资本利得”、“偶然所得”、其它所得适用相同的比例税率（20％）也有失公平、合理。三是征管制度的局限性。现行个人所得税法规定的代扣代缴、源泉扣缴、自行申报等征管制度缺乏系统的刚性。此外，因缺乏相应的法定征管手段，造成现行个人所得税法法治化程度低，对税源无法监控，特别是对高收入者无法进行有效监管，偷、逃、骗、避、欠税现象大量存在。据测算我国个人所得税近年每年流失1000多亿元，相当于每年国债发行总量的2/3（数据来源：《人民法院报》2003.7.23日）。现行个人所得税法所暴露出来的问题说明，它已由基本适应改革开放的要求，变为基本不适应改革、发展、稳定的新形势需要，因此，对其进行重构性完善成为历史的必然。
