自20世纪80年代恢复国债发行以来，国债为弥补财政赤字、筹集经济建设资金，促进国民经济协调稳定发展所发挥的积极作用是毋庸置疑的。特别是在1996年我国顺利实现国民经济软着陆，随着过剩经济的到来，通货紧缩又成为困扰国民经济发展的主要问题。因此，从1998年开始，国家适时的采取了大规模持续发行国债为主要特征的积极财政政策，通过国家大规模的投资拉动经济增长，取得了举世瞩目的成就。但这种以“赤字扩张”为特征的财政政策肯定不是持久政策措施，财政收支的影响规律和西方国家上世纪六、七十年代各种财政政策的经验和教训告诉我们，从赤字扩张到预算平衡的回位与回归是必然的。国债不仅仅是一个财政问题，同时作为重要的金融市场交易品种，担负着为金融市场提供流动性的基本作用，也是一个金融问题。因此单纯的从财政角度发行公债问题，在积极的财政政策逐步回归到平衡政策时，势必引出一个基本的概念和政策结果：缩减甚至取消国债发行。其结果必然导致国债这种金融市场上最为重要的工具缺失，这又会与金融市场的发展与完善目标相悖。 一、积极财政政策带来的问题 从2000年以来的经济发展及有关资料显示证明，积极财政政策对国民经济增长促进作用发生效应递减，单纯的赤字扩张已不能达到预期的政策目的。同时，由于国债发行所引起的一些问题不得不引起关注。 （一）财政风险不断加大，表现在： 1.国债依存度高，特别是中央财政的依存度过高。国债依存度是国债发行额与财政支出的比率，反映财政对国债的依赖程度或财政支出依靠债务收入安排的程度。据统计从1995年至2001年我国债务依存度[国内债务收入/（中央财政支出+债务支出）]分别为52.57％、53.35％、55.76％、8.97％、61.14％、58.5％、57.66％（资料来源：中国统计年鉴2002年），高于日英美等工业化国家1991—1995年平均10％左右的水平，赤字较大的发展中国家平均25％的水平，亚洲新兴工业国家工业振兴时期（1968—1990）9％左右的水平。反应出1998—2001）年我国中央财政支出的平均56.85％靠发行国债来维持，远高于其他国家的水平和国际公认的25％—30％的标准。同时，由于我国国债发行、付息和偿还都集中于中央财政，有依存度所体现的财政风险也集中于中央财政，使得中央财政的运行处于脆弱状态，其结果一方面威胁财政运行的态势，另一方面也严重弱化了中央政府对宏观经济的调控能力。 2.债务收入的期限结构和利率结构不合理。1997年以前，还款期限在一年以上、5年以下的中期国债所占比重过大，高利率储蓄性特征明显。1998年以后随着国债筹划水平的提高，情况虽有所改观，但由于政策的连续性原因，1998、1999、2000年的国债设计期限加权平均期限分别为5.94年、5.63年、5.44年，利率水平也因为发行方式向市场化转化在逐步走低。期限结构从1年到30年有8种之多，还有2002年20期国债发行创下历史之最，发行数额达6061.33亿元，计息方式除固息债券以外还有浮息债，付息方式除年付息以外还有贴现债券。 （二）政策实施的基础条件正在逐步发生变化，表现在： 1.经济运行趋于正常，基础设施得到很大的改善。从政府公布的有关数据来看，截至2003年6月，经济在非典疫情影响的情况下，仍保持8.2％的增速，居民收入、零售物价水平等指标平稳增长，通过政府大规模的投资，能源工业、基本原材料工业、交通运输等得到了快速发展，成为促进2003年上半年经济增长的生力军。 2.资源限制作用日趋明显。扩张性财政政策是以社会上存在着一定闲置资源特别是闲置资金为前提，也就是说当这一部分闲置资源依靠市场力量不可能得到有效利用，必须依靠国家运用国债的形式集中统筹才能有效利用。在一定时期，当新的资源尚未开发出来之前，资源限制对经济的约束是显而易见的，同时政府也不能将社会全部闲置资源全部运用。由于乘数原理和加速原理，使得资源的调用量会超出社会全部闲置资源量，其结果必然引起通胀和社会动荡。所以，扩张性财政政策也不可能是长久之计。 3.国债对经济增长的贡献率趋于下降，经济增长对政策赤字的依赖性增强。经过连续5年的扩张性财政政策的实施，政府通过大规模发行国债聚集起大量的资金用于固定资产投资，借以拉动经济增长、取得了巨大的成就。1998至2000年，通过国债投资、社会保险、出口退税拉动增长2.36％、3.05％、2.94％，其中国债投资贡献比分别达到63.98％（1.51％）、64.26％（1.96％）、56.12％（1.65％）。对经济增长的贡献率分别为30.3％、43.07％、36.55％，其中国债投资贡献比分别为64.03％（19.4％）、64.08％（27.6％）、56.17％（20.53％）（《当代财经》2002.2） 4.市场主体对摆脱经济过剩束缚的动力消退。由于政府投资扩张性政策实施时间过长，使资源配置中市场的基础作用被一定程度削弱，作为市场主体的企业过多的根据政府投资策略调整其投资策略，资源配置的主次地位被颠倒，企业对摆脱经济过剩束缚缺乏动力。因此要辅之以税收政策，将来自政府的投资转到增加市场主体的投资能力。发行国债和减税是扩张型财政政策的两个基本手段，其实施过程和达到政策目的的途径有所差异，国债发行增加国家集中投资的力度，减税强调增强市场主体的投资能力和推动经济发展的功能。应审时度势，合理运用两个手段。近年来，我国政府一直偏重于国债手段的运用，忽视了税收的调节作用，政府投资在促进国民经济保持较高增长速度的同时，税收的高速增长又使得市场主体的资金偏紧，因此，经济增长对政府投资的依赖程度加强和对民间投资的挤出作用是不言而喻的。
