几十年来，中国社会保障制度改革取得了重大进展，一个适应市场经济要求的、中国特色的社会保障体制基本框架随之基本确立。然而，正如专家断言：中国现有的社会保障体系总体上还是一个残缺的、有漏洞的、未经考验的安全网。截至2002年第三季度，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆盖面还达不到国际上20％的最低标准，这里面的主要原因是广大农村缺乏基本社会保障，尽快建立健全农村社会保障体系，已是众望所归、势在必行。 一、农村社会保障体系建设的难点 我国农村社会保障体系建设经历了一个较长时期的探索历程，在农村合作医疗、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险等制度方面取得了有效的成果，运行态势良好，但也存在着突出的问题。 1、立法滞后。所有国家社会保障制度的建立，几乎无一例外都是立法先行，只有我们国家例外。我国的社会保障法1992年由劳动部起草，至今已历时12年，劳动保障部2001年提交国务院法制办至今也已有两年多，但仍末形成正式法规。中国的社会保障立法目前基本上还是空白，没有一部社会保障方面的专门性法律，只是在其他法律中夹杂着一些社会保障性的条款，可操作性不强，法律体系不规范、不健全，社会保障法律体系建设的任务还相当繁重和紧迫。由于社会保障制度的施行迄今为止基本上建立在政府行政法规的基础上，没有一部与现阶段经济发展相适应的、有中国特色的社会保障法规，因此很难规范社会的行为，更难以积极有效地逐步推进社会保障基本制度的建立和完善。目前，不同地区和不同所有制之间的保障办法五花八门，形成多龙治水、条块分割、机构重叠、管理交叉的低效格局，受利益关系驱使，各部门在实际工作中经常发生决策及管理上的矛盾。另一方面，目前社会保障的不少领域尚没有法律、法规，许多具体实施办法、规定都是通过各种规范性文件发布的，这些规范性文件不具备法律效力，难以作为追究法律责任和审判的依据，由于缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，有令不行、违规不禁的现象比比皆是。拿农村最低生活保障工作来讲，虽然民政部下发了《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但由于国家目前尚无这方面的法律法规，致使少数地方领导对此项工作重视不够，工作带有随意性，特别是在基层工作中推动阻力较大。 2、管理和服务社会化水平低。管理和服务社会化正在成为当今西方社会保障制度改革和发展的一个大趋势、大方向。政府独立从事社会保障事业，没有其他机构与之竞争，其结果必然导致机构高度复杂和明显的无效率。即便是从我国当前这样一个尚处于起步和初创阶段的社会保障制度看，它也同样不可避免地在某种程度上开始出现诸如机构不断膨胀、人员不断增加、管理成本逐年提高、办事效率却越来越低等等不利倾向与问题，虽然我们国家这几年已有意识地开始着手这方面的改革，但目前所做的离真正的管理和服务社会化的目标要求显然还是有着相当大的差距。 3、资金缺口大、基金筹措难。资金缺口大是当前我国社会保障建设所面临的一个最大的难题，社会保障资金来源的不稳定性和支出的刚性，威胁着新的社会保障制度的可持续性。统计数据表明，1978年改革开放以来，除1985年我国的财政有21.6元的赢利外，其余所有的年份均为赤字，进入上世纪90年代以来，赤字规模更是从200多亿元逐年上升至1999年的1759亿元。而据劳动社会保障部提供的数据，我国2000年当年社会保障基金收支缺口已达近400亿元。从目前的宏观财政政策以及可用资金的分配结构看，城市社会保障建设尚且嗷嗷待哺，供血不足，农村社会保障制度更是“无米下锅”，难以为继。除财政投放力度和使用方向有问题外，这里面还同时存在着一个地方政府的不积极作为问题。从我国整个社会保障建设开展的情况看，一些地方政府以财政困难为由拒不落实应由财政转移支付的保障资金，有的甚至以稳定为由在社会保障资金上向中央政府或上级政府讨价还价，最终出现社会保障仅仅是中央政府事务的现象。目前，我国农村低保资金基本上采取县、乡、村三级负担，由于缺乏相应的政策法规依据和约束手段，在一些地方出现了低保资金难以落实、不能及时足额到位的问题。 4、管理手段落后。社会保障信息网建设是决策与管理科学化的基本条件。从目前的情况看，由于投入资金明显不足，信息网络建设严重滞后，导致各项统计数据可信度差，给社会保障管理和决策造成不少困难和失误。比如，辽宁省全省原有640万登记在册的养老保险参保缴费群体，但在完善城镇社会保障体系试点开始阶段，却发现实际的缴费群体只有460万人，经过更进一步调查分析，发现这个差距有许多是由于统计原因造成的，这种因管理手段落后，基础工作薄弱而导致的问题目前恐怕在全国各地都具有相当的普遍性。由此可见，社会保障技术手段由“手工操作”向“信息网络化管理”过渡的任务还相当艰巨。社会保障是一项面广量大，突击性较强的工作。管理落后、基础薄弱，必然导致工作进度迟缓、工作效率低下，由此导致的数据统计的失误、失真和延误又势必进一步直接影响到中央和各级政府对社会保障整体工作领导、决策的针对性、科学性和时效性，从而最后势必影响到整个社会保障事业的快速、健康和全面发展。由于地域广阔、居住分散、国家投资少、生产力水平低等等原因，上述情况在农村社会保障建设过程中表现得更为突出、更加严重。 5、“家家有本难念的经”。农村社会保障问题既有共性，又有个性；既有普遍性，又有特殊性。除上面列举的共性问题外，目前在现有各个保障项目的具体运行过程中还相应出现了以下一些较为典型的突出问题。在农村新型合作医疗方面：（1）当前以地方政府拿大头的农村卫生筹资体制存在严重的体制性障碍。（2）合作医疗的参加者、组织者、服务供给方、政府四个方面的关系问题还远未理顺。（3）农村医疗救助制度亟待建立。（4）设施、人才、防疫“三退化”，“线断、网破、人缺”，农村公共卫生体系的缺失，已经成为农村全面奔小康的“拦路虎”。在农村最低生活保障制度方面：（1）农村开发式扶贫政策与农低保制度能否并行，两者是否存在重复、冲突。（2）可不可以把农低保制度视作“施恩行善”之举。（3）低保制度为主体，临时救济为辅助，优惠政策相配套的社会救助体系尚未建立，保障政策的连续性和互补性有待加强。在农村社会养老保险方面：（1）城乡、新旧社会养老保险体制的协调衔接问题。（2）农村养老保险基金的保值增值问题。（3）我国农村经济发展水平不高，整体收入水平仍然偏低，农民投保的能力有限问题还相当突出。
