党的十六大明确提出：全面建设小康社会的重要目标之一，就是使“社会保障体系比较健全”。那么，我国现行的社会保障体系建设达到什么程度了？还存在些什么问题？应如何进一步健全我国的社会保障体系？这是一个不容各级政府回避，并要不断予以解决的大问题。因此，当前探讨这一问题具有十分重要的意义。 一、我国社会保障体系建设中存在的问题 社会保障是一项维护社会安定，促进经济发展，关系到社会全体成员切身利益的社会制度。构建符合中国国情的、健全的社会保障体系，则是社会保障最核心的内容。1996年，我国把社会保障体系的内涵界定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。在以后的工作中，逐步建立了以“下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障”三条保障线，实行以“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保为主要内容的社会保障工作。这样，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系框架已经建成。2002年，全国参加失业保险人数1.01亿人，约占总人口的13％；享受城市居民最低生活保障的人数已达1963万人，占总人口的2.5％。另外，截至2001年底，全国参加城镇基本养老保险的人员达到1.42亿人，占总人口的18.3％；如果加上参加原农村社会养老保险的约6000万农村人口，养老保险覆盖总人口的比例可达26％左右。参加基本医疗保险的人数达到8300多万人，占总人口的10.7％。但是，我们在看到成就时，还必须清醒地认识到，我国的社会保障体系还没有真正建立起来，在社会保障体系建设中还存在不少问题，亟待我们去解决。 第一，健全我国社会保障体系的目标和价值取向不明确。时至今日，建立全国社会保障体系的价值取向模糊不清，构建目标仍停留在维持“两个确保”和“三条保障线”上。这是一个低档目标。以“三条保障线”制度为例，它的保障对象只是城镇居民，而与广大农村居民无关。而一个理想的社会保障体系的目标应是满足多目标的要求。 第二，现存社会保障制度覆盖面窄。除了农村的社会保障覆盖面很小外，当前的三条保障线还不能全部覆盖城镇贫困范围。我国现有城镇贫困人口3100万以上，然而，享受社会保障的总人数在2000年不足400万。不能享受最低生活保障待遇的人约占城市“下岗”、“失业”、“待岗”总人数70％以上。另外，社会保险覆盖面也很窄。目前，已被社会保险制度覆盖的人群约有1亿人，但是，仍有2.6亿的人尚未被覆盖。（高书生：《搭建社会保障新平台》，《改革内参》2002、24、7-12） 第三，社会保障缺乏统一管理，运转的基金缺口大。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，条块之间既无统一的管理机制又无规范的管理方法。社会保障基金既有县市统筹，也有省级统筹。加之许多企业效益差，无力缴纳，且筹资渠道单一，因而，导致社会保障基金收缴困难，循环和运转在很大程度上处于无政府状态。所以社会保障资金仍是“现收现付”，甚至是收不抵支，赤字逐年增大。以北京市为例，2002年，北京市养老保险的赤字大约为4亿元左右。（杨骥川：《建议建立养老保险财政储备金制度》，《光明日报》，2003年5月4日） 第四，社会保障管理、服务职责不清。由于我国管理体制不顺，社会保障内部管理职能、层次混淆不清的问题依然存在。所谓“四不分”，即政（府）资不分、政（策）事不分、政（府）法不分、执监不分的状况，在全国各地普遍存在。 第五，法制不健全，社会保障立法滞后。我国的社会保障法律体系还很不健全。虽然颁布了几部与社会保障有关的法律，但社会保障、社会救助，社会福利等基本领域尚没有相应的法律，仅靠有限的《暂行办法》、《通知》、《规定》等来实施。因此，社会保障的强制性薄弱，亟待建立统一、规范、完善的社会保障体系。 二、我国社会保障体系的问题成因 我国社会保障体系建设存在上述问题是由多方面原因造成的，有历史上的原因，也有现实的原因，有政治方面的原因，更有经济方面的因素。概括起来主要有以下几点： 第一，松动的二元社会结构下的城乡壁垒和断裂的就业市场，给社会保障带来了沉重的负担。我国原来形成的二元社会结构下的城乡壁垒，在改革大潮的冲击下已有所松动，从而形成了断裂和残缺的两个就业市场。即一个是断裂的城市就业市场；一个是断裂的农村就业市场。农村市场还很不发达，尽管就业要求较高的城市户籍人员一般不参与农村就业市场的竞争，但是，这个市场能吸纳的就业者很有限。而在竞争激烈的城市市场中，农民工由于缺乏竞争力，只能参与城市的非正式部门待遇较差领域的竞争。因此，许多农民，包括一些进城的农民工仍处在贫困线以下。然而这些贫困者是社会保障难以顾及的。 第二，我国劳动力供求总量矛盾和就业结构矛盾并存，给社会保障造成巨大压力。从全国的城市就业市场看，在存在就业总量矛盾的情况下，就业的结构性矛盾更为实出。主要体现在劳动者的素质难以适应产业结构调整的需要。以北京市为例，目前，北京市下岗职工和失业人员中，70-80％来自于传统产业和行业，80％以上没有技术等级或者只具备初级技术等级。从产业发展看，第一、二产业就业吸纳能力有限，而第三产业特别是其中的一些新兴产业呈现出较好的发展态势。但是，由于从第一、二产业分离出来的人员劳动技能满足不了需要，无法及时填补第三产业提供的就业岗位。（翟洪祥：《新时期加强就业工作的思考与对策》，《中央党校报告选》2003年，第1期）内陆许多城市都有这一特点，这必然加重社会保障的负担。
