［中图分类号］D693.62 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-3815(2004)-02-0051-08 中共领导的抗日根据地实行的行政督察专员制度，是中共在国共合作抗日的前提下，在抗日根据地政权建设中推行的一项重要的地方制度改革。这一制度改革，对于健全抗日政权组织，完善政府组织体系，增强政权效能，争取抗战胜利，有着不可低估的意义；而且，对于解放战争时期的地方政权制度建设和中华人民共和国成立后的地方政权建设，都产生了深远的影响。然而，这一课题只有个别论文有所涉及（注：参见翁有为《南京国民政府行政督察专员制度探析》（《史学月刊》1997年第6期，第31页）；勒德行、翁有为《抗日根据地民主政府体制初探》（《抗日战争研究》1992年第1期）第174～175页。），迄今尚无系统的研究。鉴于此，本文拟对抗日根据地推行行政督察专员制度的缘起与经过、行政督察专员公署的组织及其演变、行政督察专员公署的辖区和职权、抗日根据地专员制度（以下行文中之“行政督察专员”一般情况下简称“专员”——笔者）的特点和作用等问题作一探讨。 一、抗日民主根据地专员公署的设立和发展 行政督察专员制度本是南京国民政府在20世纪30年代初创设的，其设置的动因之一是出于“围剿”南方诸省中共领导的工农红军和革命根据地的现实需要。抗日战争爆发后，随着第二次国共合作局面的形成，为适应全民族抗战的需要，中共对其领导的各革命根据地政权体制进行了全面改制，放弃了国共内战时期的苏维埃政权体制，承认南京国民政府的中央指导地位，从体制上改制为国民政府地方政府的政权形态。 正是在这一背景下，1937年9月6日，陕北苏维埃政府正式改制为陕甘宁边区政府。随之，边区政府对其所辖的各级政权进行了改制。在对县、区、乡进行改制的同时，在边区政府之下、县政府之上，根据国民政府地方政府的结构层级形式，设置了专员公署这一层级。从现在掌握的资料来看，陕甘宁边区政府至迟在1937年10月下旬已进行了专员区域的划分并设置了专员公署，因为在陕甘宁边区政府1937年10月24日发布的《陕甘宁边区政府通令第九号——为各专署增加人员及办公费》中说：“为加强分区对各县领导，自十一月份起各分区行政专员公署除原定的七人外，得增加工作人员二人（共九人），办公费（伙食津贴除外，包括了其他一切费用）每月自二十元〔增〕至三十元。”（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，1986年，第18页。值得注意的是，这时的专员称为“行政专员”，还未称为“行政督察专员”。）这里的“各分区”，即指“各专区”，边区政府为下月增加各专区专员公署的工作人员和经费而专门发一道通令，足以说明对这一政权层级建制的重视。边区政府随后在1938年2月15日发布的关于边区行政组织编制的《陕甘宁边区政府命令（第三号）》中，将专员公署的编制定为：专员兼县长1人；秘书2人；署员2人；特务员1人（专员的）；勤务兼通讯1人；伙夫1人；马夫1人、仓库主任1人。共10人（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第52页。）。专署内没有再进行科层划分，其他人员显然都是为有利于专员的工作而设的。这时的专署带有初创时期的鲜明痕迹，不用说与边区政府设有民政厅、教育厅、财政厅、建设厅、粮食局、审计处、法院及政府招待所等各机构计有工作人员262人的规模无法相比，就是与县政府设有三科治事、16人的组织规模相比也显得有些太简单了（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第42～53页。）。 专署机构尽管简单，但作为政府制度已经建立，各专署担任着辅佐边区领导各县的重要行政任务。可以说，除了军事、党务不属于专员管理的范围外，根据地的其他事务都在专员必管的范围之内。仅从有关资料中边区政府给各专区专员的指令、训令、指示、信函和关中专员、庆环专员、三边专员给边区政府的呈文、报告等来看，专署确实是边区政府领导全区工作不可缺少的臂膀（注：参见《陕甘宁边区政府文件选集》各辑有关专员的文件。）。 正是由于专员公署的重要行政作用，在随后建立的各敌后抗日根据地政权中，都在县级政权之上设立了专员公署。笔者掌握的资料表明：在晋冀鲁豫抗日根据地，至少在1938年9月15日成立了冀西专署，该专署辖赞皇、临城、内丘、高邑、元氏、井陉、获鹿、沙河、滋县、邢台10县（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，档案出版社，1990年，第117页。此处所述史实与《晋察冀抗日根据地史料选编》上册所述不同，参见《晋察冀抗日根据地史料选编》上册（附件二）（河北人民出版社，1983年）第485页之“冀西”条，二者虽皆称“冀西”，似为不同之“冀西”，待考。）；在山东抗日根据地，至少1938年9月后成立了津南、鲁北两个专署，辖15个县（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，第118页。）；可以推论，与此同时在根据地的其他地方也应有新专署的建立。笔者的这一推论是有根据的，因为据有关资料表明，1938年10月晋察冀抗日根据地就已建立了8个专署，到1939年底时又增加了1个专署（注：中共中央党史资料征集委员会编《中共党史资料》第25辑，中共党史资料出版社，1988年，第126页；《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第486页。）。而其他根据地，由于比晋察冀根据地开辟时间稍晚，专署的设置大约在1940年前后有了一定的发展。 随着各根据地专区政府的建立和专署工作的开展，专员公署的组织机构有进一步完善、制度化和法制化的必要。正是由此，晋察冀边区行政委员会于1940年5月2日以“民行治字第二十九号令”公布了《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社，1981年，第254～256页。），标志着行政督察专员制度在总结以往实践的基础上，进入了一个法制建设的新时期。该组织大纲对专员公署的设置程序、专员的职权、专员公暑的科层设置、专员公署的经费来源等作了法律上的规定，强化了专员公署的领导地位和权力，如规定专员公署五科一室一处和警卫队一排的体制，意在使专员制度有更强的权威性。为了规范陕甘宁边区的行政督察专员制度，陕甘宁边区政府也制定了《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，并经边区二届参议会1941年11月通过，1942年1月予以公布（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第212～215页。）。该条例对专员公署设置的程序、专员的行政任务、专员的资格、专员公署的科层组织、专员与驻地县政府的关系、专员的军事治安权、专员召开专区行政会议权、专员巡视权、专员撤销或纠正辖县违法或不当权等作了法律上的规定，强化了专员制度的地位和权威。尤其和专员制度初创时期的组织简单的特点相比，这时的专署设五科一室，表明边区政府对专员制度的重要行政功能有了明确的认识。在晋西北根据地，晋西北临时参议会于1942年11月6日通过、晋西北行政公署于同月公布了《晋西北行政督察专员公署组织条例》，其内容与前两者大致相同，意在加强专署的领导和权威，如规定四科一局一连治事，而其中所谓一连是指专署有一个警卫连的保卫武装，较之晋察冀边区政府颁布的专署组织大纲所规定的专署有警卫一排，更能说明专署的组织有力（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第323～325页。）。至于晋冀鲁豫根据地、山东根据地等其他根据地是否颁布了关于专员制度的法规，笔者尚缺少这方面的资料证明。但是，有理由相信，其他的根据地政府应了解或至少应知道关于专员制度的这类法律规定。
