中图分类号：K265.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9697(2003)04-0146-04 近代中国多灾多难，内战不断，外患尤重。每次战争都造成大批难民，难民潮在近代中国一波未平，一波再起。其中规模最大、人数最多的一次难民潮是八年抗战时期。有学者估计此次难民潮至少有6000万人，约占全国人口的14%略弱。[1](p63)面对如此庞大的难民潮，国民政府原有的救济机制不堪重负，迫切需要一种新的救济机制来削弱这种灾难，减轻由此带来的对抗战的不利影响，就成为国民政府面临的一个无法回避的问题。 一、救难目标与原则 抗战烽火燃遍全国后，难民潮也随之汹涌而至。国民政府从有利抗战的目标出发，开始了中国近代历史上规模最大的一次难民救济运动。 1、救济目标 与常时救济弱势群体不同，国民政府认为要增加抗战胜利的筹码，必须把庞大的难民群体整合起来，加以组织训练，使潜在的战争资源和抗战力量转化成现实的资源和力量。为此，国民政府在《抗战建国纲领》中提出：“救济战区难民及失业民众，施以组织与训练，以加强抗战力量。”[2](p50)将难民救济与抗战事业联系起来，说明在国破家亡的时刻，国民政府已经不再把难民问题视为一般的社会问题，而是将其视为能否争取抗战胜利的重大政治问题。根据国民政府纲领，相应地把难民救济分为两层目标来实施。基本目标是解决难民的食宿问题，“不令难民失所，……使其居有处，食有所，得免冻馁之忧”；较高目标是增强难民的民族意识，坚定其抗战信念，为此，对难民“施以组织训练，参加各项工作，以加强抗战力量”。[3l(p430-431)难民救济目标的明确，为建立救难机制指明了方向。 2、救济原则 难民人数庞大，救济工作繁重，难民救济原则直接关系救济行动及成效。国民政府依据以往的救济经验和近代社会救济思想的要求，采取了三项原则： 第一，积极救济原则。传统救济偏重消极施与，长期以往，使被救济者养成一种依赖心理。抗战时期难民救济采取“寓赈济于生产”，使“壮有所用，如为农夫可资助其垦殖，如为工人可介绍其工作，俾能发挥生产能力，以维持国民经济繁荣”[3](p430-431)。1941年制定的《社会救济法》更将这一原则法定化，如规定对贫穷者给以“资金粮食之无息或低息贷与”；对不良者“实施感化教育及公民训练”；对失业者施以“职业介绍或指导”、“实施技能训练”等，即是这种积极救济原则体现。 第二，国家与社会协作进行原则。难民人数众多，单靠政府一支力量，难免顾此失彼，因而需要“发动社会团体的救济力量，使广大的社会救济工作，与政府的赈济政令，紧密协调，互相呼应，群策群力，以求战时救济政策之表里贯彻，扩大救济工作的效果”[3](p430-431)。在国家危难之际，国民政府主动弱化“强国家、弱社会”模式，表达了国民政府企图发挥国家与社会两种资源，通过两种途径来进行救济。因为难民救济是一项繁重而艰巨的工作，涉及阶层广泛，人数繁多，只有将各种社会资源调动起来，才有可能将这次亘古未有的救济事业卓有成效地进行下去。 第三，政府责任原则。此次难民救济，不同于传统的慈善之举。传统的慈善行为，是执政者出于怜悯的目的，对弱势群体的一种仁政之举。而难民救济，国民政府将其视为现代社会人民的权力和政府的义务体现，是政府无可推卸的责任。如法规规定：对于“无工作能力者，应指定地点收容”；“有工作能力者，应参酌人数多寡、工作类别及当地环境，妥为分配，……给予相当工作”；“难民之失学儿童及青年，得按其程度分别插入相当学校借读或施以临时教育”。[3]“应受救济人得向主管官署或有救济设施之处所，请求予以适当之救济”；“法院或警察机关，得将受救济人送交救济处所，非有正当理由，不得拒绝接受”；“救济事业经费，应列入中央及地方预算”；“县市依本法举办之救济事业，得由中央政府予以补助”。凡此种种，都是政府救济责任观念与原则的体现。 简言之，抗战爆发时，国民政府已树立起了一应现代社会救济思想的目标原则，这反映了经过近代化的洗礼，中国社会在思想观念层面所发生的深刻变化。尽管这种变化由于城乡经济二元结构带有不平衡性，但它毕竟是社会进步的体现。 二、救难机构 救难机制的核心是建立一套救难应急机构。整个抗战时期，国民政府救难机构的变革大致经历了三次：先是在抗战爆发后，国民政府设立一应急机构——非常时期难民救济委员会，专门用于救济难民。非常时期难民救济委员会由行政院、内政部、军政部、财政部、实业部、交通部、铁道部、卫生署、赈务委员会各派高级职员一人为委员，以行政院所派之委员为主任委员，在省及院辖市一级设立分会，在县一级设立支会，从而建立起一套分级负责的难民救济体制，专办难民收容、运输、给养、救护、管理等事项。不过，随着抗战区域的扩大，难民数目成倍增加，非常时期难民救济委员会的缺陷也显露出来：一是协调各部、委、署力量有余而事权不专不大，无法确实负责，增高效率；二是在职守上与战前已有的以救灾济难为职志的赈务委员会有许多重复之处。于是，国民政府决定将难民救济机构进行整合，以提高救济效率。经国防最高会议交办和行政院审议，1938年4月成立赈济委员会，将赈务委员会、非常时期难民救济委员会合并改组，并将内政部民政司所职掌的救济行政，亦划归赈济委员会掌管。
