20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共管理”(New Public Management)或“管理主义”范式[1]。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国高等教育管理的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，考察、研究当代西方“（新）公共管理”运动的理论与实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，对我国高等教育管理改革无疑具有重要的现实意义。 随着政府规模的扩大和政府角色的膨胀，社会问题与政府不可治理性的增加以及伴随而生的经济因素与财政压力，在新右派学说与保守主义政治意识形态的影响下，针对管理改革中政府失灵比市场更为严重的状况，提出公共行政求助于市场的解决之道，公共管理由此产生和发展。在其发展、演变过程中，公共管理学经历了三次核心管理范式的转变，即从初期的以“效率”为核心的公共管理到中期的以“公平”为核心的公共管理，再到近期的以“与市场相协调”为核心的新公共管理[2]。公共管理的范式转变的历史表明，公共管理的任务和形式总是由一定历史时期的生产力的发展水平和生产的组织形式决定和制约的。我国高等教育改革目前正处于生产力和科技迅速发展、体制由计划经济向市场经济的转轨时期，随着市场机制的不断发育成熟，高等教育同样面临着政府职能庞大、效率低下的问题，导致在社会教育资源产重稀缺的情况下教育资源严重浪费和滥用的矛盾，进而影响到整个教育资源的平衡，从而产生社会公众对高等教育的认同危机。本文从公共管理的演变与发展的历史层面来探讨公共管理范式对高等教育管理改革的影响。 一、以“效率”为核心的早期公共管理范式 以“效率”为核心的早期公共管理范式形成于19世纪末和20世纪初叶的早期公共管理学，是以韦伯的理性官僚体制和威尔逊的政治与行政相分离的二分法理论为其理论基础的。这种早期的主流公共管理理论，体现了德国式的社会科学研究成果与美国式的工业主义实践历史的理论上的结合。传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面：一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为主要的研究领域；二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础；三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；四是强调以效率原则作为最高标准[3]。早期的公共管理理论采取的是形式主义的静态研究方法，特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；在研究方法上采用个案研究法；在研究取向上具体表现为：重项目而不重机构；重结果而不重过程；重视管理的绩效，忽视了管理的价值因素以及管理过程中的公平与效率的关系问题。早期的以效率为核心的公共管理理论进一步体现在德国与美国的高等职业教育的发展上。 在20世纪70、80年代初期，我国社会经济发展受落后生产力的发展水平和生产的组织形式决定和制约，社会资源高度紧缺，人才匮乏。高等教育作为稀缺资源，政府部门拥有对高等学校的举办权、办学权和管理权，政府以指令性计划统招统分，对高等教育管理目标和结果负责，集权责于一身。政府与高校、社会之间的关系是：政府单向对学校、社会起作用，学校与社会没有直接联系，而是通过政府指令性计划调控（如图1所示）。高等教育在经费有限的情况下，为保证质量采取严格的选择制，即恢复高考制度，实行精英教育。在社会经济落后时期以效率优先的政府理性官僚管理体制在一定程度上起到促进社会、经济的发展。政府机制呈现社会教育资源经由政府的配置达成最大化的效益。相当一部分人的受教育的权力被剥夺（受高等教育人数只占百分之几）。随着工业经济和科技的复苏，政府对社会和教育现状及未来的发展缺乏准确、及时的认识，对教育的计划调控不可避免地会带有一定的盲目性和主观性。通过政府机制是否可以实现高等教育管理的最大化的效益，这的确又是一个问题。正如许多学者分析的那样，“不完全市场和不充分信息问题无论在公共部门，还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的‘政府失灵’情形也是普遍存在的一个事实”[4]。计划经济体制的高等教育管理中的“政府失灵”具体表现在以下几个方面：
图1 第一，政府干预下的高校寻租行为导致社会资源的浪费。政府割裂社会与高校的联系，高校只有向政府寻求经费拨款、获得信息反馈，而不是与市场建立关系，这意味着资源错课配置的程度增加，从而导致社会资源的浪费。如政府信息滞后、失灵，导致政府的预算增加造成重复投资，统招统分已经无法适应市场需要，高校学生无法突出专业，某一专业领域重复投资供过于求。而高校为了获取资金，又花费时间、精力和金钱，这种力图影响政府投资形式的游说活动对社会没有任何效率，反而可能使政府和社会要付出更大代价。 第二，政府组织垄断下的高校管理低效率与政策执行的无效率。在计划经济体制下，政府部门对高校管理统得过死，如经费拨款、信息传递、行政事务干预管理、招生分配等等，是名副其实的高等教育这一准公共部门的自然性垄断者。从经济学角度讲，垄断是一种极端形式的市场结构，必然限制竞争。由于缺乏竞争，且政府领导下的高等教育管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，缺乏市场管理的理念，没有降低教育成本的动力，也没有较好的激励机制，必然导致高教管理的低效率。如高校行政部门机构日趋庞大臃肿，预算成本增加；官僚体制提供服务必然导致平庸和效率低下，以及利益冲突下“损公肥私”；公务员（文官）抱有永业观念、终身制观念，对教育改革缺乏积极性。
