中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2004)04-0050-07 教育资源的优化配置一直是我国高等教育改革所追求的一个重要目标。但教育资源的两种基本的配置模式——市场模式和计划模式由于市场机制和政府干预的自身缺陷和某些条件的限制而不能实现教育资源的有效配置，产生了所谓的“市场失灵”和“政府失灵”。这早已为理论和实践所证明。高等学校作为高等教育系统的微观组织，同样要追求教育资源在校内的最优配置。高等学校管理的重要功能和目的就是实现校内资源配置的优化。和市场配置、政府干预一样，在一定的条件下，高等学校管理会由于制度、组织等的缺陷或由于外部环境的限制而不能对教育资源进行有效配置，导致管理效率低下，这就是高等学校管理的“学校失灵”。 和其他系统不一样的是，高等教育除了政府力量和市场力量的介入外还有学术力量，“高等教育资源是三种力量相互作用的结果：政府、市场和学术力量。”（注：康宁.高等教育资源配置中学术力量的回归[J].清华大学教育研究，2004,(1).）这三种力量反映在高等学校内就是学校行政力量、校内市场力量和校内学术力量。由此，根据影响高等学校内教育资源配置的主要力量来分，高等学校管理的“学校失灵”大致可以分为三类：学校行政失灵、校内市场失灵和校内学术失灵。实际上，高等学校管理的失灵是这三种失灵合力作用的结果，而且由于我国高等学校千差万别，三种力量在不同高校中的存在和相互作用的状况大不一样，所以各个高校在管理上的失灵的表现、原因、程度也会不一样。本文是在一般意义上就我国现代公立高校而言的。 一、学校行政失灵 我国高等教育管理体制的集权制特点比较明显。政府规范和干预高等教育的力量和意志反映到高等学校内，就是学校行政力量。学校行政力量贯彻和执行党和政府制定的各项教育政策，对高等学校运行的日常事务进行管理，对校内各种机构和人员进行协调，对校内各种资源进行分配，是高等学校内最为重要的力量之一。学校行政力量的运行在制度设计上就是党委领导下的校长负责制。在这种制度下，校长是学校的行政负责人，基层党委是学校在政治、思想和组织上的宏观领导力量。校长虽然拥有独立的行政权力，但必须对校党委负责，党委在根本上左右着学校的行政力量。基于此，本文中学校行政力量包括党委的力量，是一种泛行政力量。学校行政力量在权力上就是学校的行政权力。学校行政权力的主体是学校行政机构及行政人员。学校行政人员既可以是校长、处长等人，也可以是处在某一行政职位上的学术人员。 在学校的组织结构上，学校行政力量在纵向上分为若干层级，在横向上每个层级分为若干科室，这种类型的组织结构就是科层制。我国公立高校绝大部分是典型的科层制高校，它能对教育资源进行稳定的、严格的、集中的和可靠的管理。但随着社会的发展，科层制管理模式不断显现出缺陷与问题。由于学校行政在组织、制度等方面的缺陷而不能对高等学校进行有效管理的现象称为高校学校管理的“学校行政失灵”。我国高等学校管理的“学校行政失灵”的表现及其原因主要有： 1.行政权力泛化。行政权力的泛化就是行政权力在功能上的膨胀，在主体、实施对象和运行时空上的扩张，以追求行政事务以外的目标和利益。高校行政权力的泛化实际上是行政力量对市场力量和学术力量的排挤和压制。首先，行政力量对学术力量进行渗透和挤压。我国现有的高校就其组织机构而言只是国家行政体系在高等教育系统的延伸，高校自身也完全以政府行政模式来组织和运转，行政权力几乎完全取代学术权力，对校内各种事务（包括学术性事务）直接集中地、从上到下地做出决策。随着行政组织的发展延伸，变异逐渐发生，行政系统的功能越来越大，大学行政管理人员和教学人员，在日常生活中越来越相互分离，我国高校内的行政系统已慢慢游离于教育目标之外，甚至是悬浮于教育系统之上的独立体系。其次，行政力量对市场力量进行排挤和压制。在国家整个宏观经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，高等学校内部也进行了一定程度的市场化的改革努力，市场力量已经是高校内不可忽视的一股力量。但这股新生的力量常常受到行政权力的干预。如学校后勤社会化改革后，一些学校仍对后勤事务进行过度干预甚至直接插手经营；在校内人员流动这样可以采用市场机制的方面，仍存在“管”、“卡”等现象。行政权力泛化的原因是：第一，行政机构和人员在本质上是理性自私的，他们也要追求校内预算与投资的最大化。第二，行政领导具有对事物过分包揽的倾向。第三，科层组织中产权界定不明晰。在公立高校中，虽然权力安排比较明确，但仍存在不少模糊区域，存在行政力量、学术力量和市场力量之间争夺的空间和范围，但由于学校中行政权力占有制度上的天然优势，市场力量和学术力量不能有效地约束和监督行政力量，行政力量常能轻而易举地排挤和压制市场力量和学术力量。 2.学校政策失灵。学校行政是通过规章制度来管理学校的，这些规章制度就是学校政策。学校政策在制定和实施中常常达不到预计的政策目标，这就是学校政策失灵。学校政策失灵的表现主要有两类：第一，学校秩序混乱和权力间的冲突，政策的规制功能衰减，如学校教学秩序混乱，教学、科研、党政部门间相互扯皮和推诿责任等。第二，学校效率和公平间的冲突，或者追求经济利益或部门利益而导致校内公平受损，或者追求形式上的或绝对的公平导致学校效率低下。学校政策失灵的原因主要有：第一，政策制定中的决策权过分集中于党政部门，教师、学术团体等学校政策制定的主体地位缺失；学术和市场力量对学校政策实施的审议、监督和评价不到位；党政部门既是政策制定者，又是政策执行者，难以有效控制违背学校利益的政策的出台和实施。第二，科学有效的学校政策的制定和实施的成本较高。正确的学校政策必须以充分可靠的有关信息为依据，但由于这种信息是在无数分散的教师、员工、部门之间发生和传递，行政部门和行政人员很难完全占有，增加了信息的全面掌握和分析处理的难度和成本。此种情况很容易导致学校政策的制定和实施上的失误。同时，学校政策往往具有滞后性。政策的制定与实施需要时间，政策发挥作用同样需要时间，由此产生的滞后效应可能使政策实施的结果远离预期的目标。
