中图分类号：G40-053 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2004)04-0017-07 当前各国政府职能的转变，日渐表征出一种相似路径：由集权走向分权，从“全能政府”转向“掌舵性政府”。随着政府角色的变化和权力的转移，政府放松了对公立大学的管制，赋予它们更多的自主权，这理应得到大学的呼应，因为这与大学自治和学术自主的理念和诉求是一致的。但令人费解的是，现阶段的大学自主却出现了一种悖论，其取向受到人们质疑，正面临着合法性危机，这不能不引发我们的思考。 一、政府分权：教育分权的背景和前提 政府（政治组织）与市场（经济组织）是人类社会的两种最基本的组织形式，也是推动、控制和影响社会发展的两股强大力量。各国实践表明，一个民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的作用是至关重要的。在当代，政府能力成为一个国家或地区竞争力的主导性构成因素。而大量的现实却证明：“政府不是解决问题的办法；政府是问题本身。”[1]为适应变化着的社会经济环境，应对经济全球化和新技术革命所带来的挑战，克服传统的官僚体制的失败，有效地履行其职能，政府改革已成为当代世界性潮流。 尽管从实践层面看，西方各国的行政改革具有极大的地域差异性，政府改革或再造的起因、议程、途径和策略以及改革的范围、规模和力度有所不同，但“无论那一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理运动’两种基本取向的争论”[2]。而且不管人们的分歧点有多大，在公共权力的运行模式方面却达成了这样一种共识：通过集中权力的政府来主导的社会发展已被证明是失败的，而无政府的社会发展也将被证明是失败的。没有一个有效的政府，社会的良性互动是不可能的。 当然，这场改革仍在进行中。但从目前的进程来看，已经体现出一种大致相同的取向，那就是支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式正向管理主义（或新公共管理）模式转变，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。新公共管理模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次深刻的变化，体现了公共部门管理方式的根本性、方向性调整。绩效、成本—效能、顾客回应性、分权、授权、竞争等成了近几年公共行政的主要价值。其中，分权是政府再造的核心，因为权力分配是组织结构中的主要因素。在高度官僚化的政府组织中，政府的职能和权力是高度集中且等级分明的，政府再造的关键就是转变政府的职能和权力分配方式，由集权走向分权。因而，“当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权与权力下放”[3]。 政府改革的分权模式在发展中国家也得到了印证。与典型的工业国家相比，发展中国家的主要问题是：过分依赖层级制度，政府权力过分集中，由此导致行动缓慢，缺乏主动性，官僚作风严重，行政效率低下，对外界的反应迟钝。因此在过去的30年间，发展中国家的公共权力正在出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。“权限下放使中国、印度、拉丁美洲许多国家以及世界上其他许多地区取得了大量的收益。它能够提高政府的质量，使地方企业和人民的利益得到更好的反映，而且各省、市和地区之间的竞争可以制定出更有效的政策和计划。”[4] 中国政府自20世纪80年代一直在进行“治道”变革。中国社会正在经历权力多极化过程，伴随着政治权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐增长，原先那种政治领域垄断一切权力的单极结构正在向三个领域分享权力的多极结构转变。这是近20余年来中国社会结构演变的基本脉络。[5]权力多极化的实质是经济领域和社会领域从政治领域的统治下获得解放的过程，其结果是经济领域和社会领域的自主性逐步提高，它们的权力也逐渐形成。当然，在这个过程中，国家和政府始终处于主导和领导地位。这个社会结构变迁趋势的发展必然形成既相互联系又彼此独立的政治领域、市场领域和公民社会领域这样一种新的社会结构。改革开放以来，我国政府行政改革的目标和实践基本上是适应社会转型的要求而展开的，以“下放权力，转变职能”[6]为中心的政府行政改革不断追求着一种具有经济市场化、政治民主化和社会自治化特征的“小政府、大社会”格局。在改革过程中，出现了明显的在政府权力体制内部组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的公共权力变迁的趋势。1998年开始的新一轮政府职能改革正是从这种现实出发，将社会和国家关系的调整推向深入。政府机构改革的目标，是要“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，核心是政府强制性行政权力在经济、社会领域的有序退出，还权于民，还权于企业，还权于社会，逐步形成政府、企业和其他社会自组织之间的既自主又相互依赖的关系，其实质也是寻求更好的治理。 因此，无论是在发达国家还是发展中国家，随着近年来的市场改革所导致的权力在体制内和从体制内向体制外的转移和重新分配，政府本身作为一种最基本的社会组织形式已经发生了范式变革，由集权走向分权，与之相对应的是政府在管理体制和管理模式中的权力运行也发生了同样的变迁。 二、教育分权：政府分权模式在教育领域的适用和体现
