中图分类号：AAA 文献标识码：A 文章编号：1002-0241(2004)02-0111-03 20世纪90年代，许多高等学校纷纷通过各种方式进行重组，从而掀起了新一轮的全国性院系调整热潮。通过这次大规模的调整，中国高等教育的规模、结构、质量和效益趋向统一协调发展，高等教育体制改革和结构布局调整取得了明显的阶段性成果。 合并是高校管理体制改革中难度最大、成本最高、影响最深远、效果最明显的一种措施。因此不难理解，为何对高校合并及其相关问题的研究，成为近年来高等教育管理研究者们关注的重要领域。 教育政策是推动教育改革、促进教育发展、整合教育资源有力的行政手段。无论是从教育部高层官员的角度，还是站在大学校长的位置，都不能否认本轮高校合并是一次重大的决策。其政策议题涉面的广度、政策决定（决策）的难度、政策执行的复杂度、政策评估的不确定度，在中华人民共和国高等教育史上都是罕见的。对这一历史事件进行全面的政策学分析，不仅有助于人们进一步认识、理解这场史无前例的教育变革，也能在一定程度上丰富政策学及相关学科的理论与实践。 一、政策问题的提出 政策问题的提出是政策制定过程乃至整个政策过程启动的关键。政策问题是指政策主体试图通过制定和执行政策予以调整的社会问题。政策问题，表现出来的是一种差异，即社会实际状态与社会期望之间的差距。高校合并作为一项政策问题提出，是基于以下考虑： 1.从1992年开始，随着社会主义市场机制的逐步建立，市场在资源配置中发挥越来越重要的基础性调节作用。作为社会的重要组成部分，高等院校同样受到市场经济规律的制约。在激烈的竞争中，惟有办学效益高的学校才能获得更多的投资和发展的机会，才能长久立于不败之地。当时，除少数几所教育部直属大学外，我国高校普遍规模偏小。在20世纪80年代，校均规模都在2000人以下。北京大学一项专题研究表明，在当时的办学条件下，若能将生均规模提升为4000人，则可带来20%～25%的成本节约。换言之，20世纪80年代由适度扩大高校办学规模一项，所产生的效益便高达120亿元人民币。衡量高等教育投资的利用效率的另一个重要指标是生师比。20世纪80年代一项研究发现，若生师比为3:1,5:1,8:1,10:1，其生均成本分别为2157元，1939元，1612元，1394元。若将各类学生全部折算为本、专科生，1990年我国高校的生师比仅为6.3:1。不难理解，高等学校办学效益偏低，已引起社会的广泛关注。 2.新中国成立40多年来，中国高等教育和其他行业一样，深深地打上了计划经济的烙印。其中一个重要的表现便是所谓的“条块分割”的办学和管理体制。这里的“条”指的是中央部（委）所属高校和地方经济部门的高校，“块”则是地方政府所属高校。随着社会的不断发展，行业经济、区域经济的不断变化，“条块分割”的弊端日渐凸显——同一地区低水平地重复设置学校和专业；单科性学校过多；专业服务面偏窄等。对于办大教育的穷国来说，小而全的办学格局无疑是对弥足珍贵的教育资源的浪费。另外，需要指出的是，20世纪90年代以来，经济的区域化特点愈发明显，经济发展逐步地从行业经济转向区域经济，相应地，人才培养也必须改变由行业主管部门负责规划与管理的模式。随着政府机构改革的深入和政府机构职能的转变，政府对各部委的经营性投资由拨款改为贷款，业务部门的非经营性投资（高等学校的基建投资都列为部门的非经营性投资）大幅度缩减；政企分开，企业成为自主经营的经济实体，使为数不少的部（委）高校囊中羞涩，举步维艰。 3.随着社会的进一步发展，对高级人才具有综合性知识结构的要求更加迫切。针对这种要求，单科性、小规模的院校显然力不从心，其适应性弱的毕业生注定大多成为就业市场上的失败者。 执行教育政策的目的就在于解决已有的教育问题（教育期望与教育实践之间的差异）。教育问题可分为两大类：一是教育的发展问题；二是教育的政策问题。不难看出，合并要解决的是上述两大问题的交汇。 由以上分析可以看出，高等学校办学体制的实际状态（“实是”）与社会期望（“应是”）之间存在着巨大的差距，且符合政策问题判定的准则：社会问题、影响面广、社会公众普遍关心、影响程度大、政府及主管部门有责任干预。符合政策问题筛选的准则：重要性、紧迫性、关联性、可解决性。因此，高校管理体制改革便逐渐进入政府及其有关部门政策研究的视野。 二、政策目标的确定 政策目标是政策主体为解决政策问题所提出的要求和要达到的目的。一个完整的政策目标包括以下三个方面：1.政策目标的具体内容。说明政策实施后政策问题解决的期望程度和水平。2.政策目标的有效时限。指政策目标发挥作用的时间范围。政策目标时限是与其对应的政策有效时限相一致的。3.政策目标实现的条件。任何政策目标都是在一定的条件下实现的。这些条件概括为外部条件和内部条件。 时任分管高校工作的教育部副部长周远清在1998年初召开的高教体制改革座谈会上提出：高等教育体制改革的目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。……要在改革的实践过程中，不断增强学校的办学活力，通过深化改革和立法，逐步形成国家统筹规划，宏观管理，学校面向社会依法自主办学的局面。
