东盟秘书处的产生 1967年8月8日，泰国、新加坡、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚五国外交部长集会曼 谷，发表了《东南亚国家联盟宣言》(即《曼谷宣言》)，宣告“东南亚国家联盟”成立 。文莱、越南、柬埔寨分别于1984年、1995年和1999年加入，缅甸和老挝于1997年同时 加入，形成了包括全部东南亚国家的“大东盟”。 东盟成立时，其组织机构的设置主要采纳了泰国外长他纳·科曼的主张，即只有采取 东南亚联盟(注：东南亚联盟(The Association of Southeast Asia)成立于1961年7月3 1日，成员国包括马来西亚、菲律宾和泰国。它是东南亚地区第一个完全由东南亚国家 组成的地区合作组织。东盟成立后，东南亚联盟于1967年8月宣布自动终止。)那种松散 和灵活的组织形式，才能比较好地满足在历史、文化、政治、经济等方面存在明显差异 的各成员国的不同要求(注：赵晨：《东南亚国家联盟》，中国物资出版社1994年版， 第121页。)。为此，东盟基本上继承了东南亚联盟的运作机制和组织结构形式，如在组 织结构方面有东盟外长会议、常务委员会和东盟秘书长会议等。东盟秘书长会议的成员 为各成员国的东盟秘书处的主要负责人，主要负责协调各成员国的行动，为东盟各机构 服务。 1976年以前，为了协调成员国之间的行动，每个成员国都设立了东盟国家秘书处，而 没有设立整个东盟的秘书处作为这个地区性组织的中央执行机构，这给东盟的正常运作 带来了混乱和不便。因此各成员国都认为有必要成立整个东盟的秘书处。除此之外，东 盟秘书处(ASEAN Secretariat)的设立还有下面三个重要原因：第一，20世纪70年代初 起，美国调整其对亚洲的政策，开始有步骤地从东南亚收缩，“把东南亚事务迅速留给 东南亚国家自行管理，自己负责”(注：亨利·欧文主编：《70年代的美国对外政策》 ，中译本，三联书店1975年版，第37页。)，这将使东南亚的形势和东南亚的政治版图 面临着重大的变化。同时，1973年世界性经济危机也极大地震动了东盟各国，促使其考 虑进一步加强地区内各国的经济合作，减少对外依赖。这一切都对东盟的发展和东盟内 部机制的建设提出了更高的要求。第二，虽然东盟常务委员会负责处理外长会议休会期 间的日常事务，但是，由于常务委员会实行的是“轮换制”，主席每年都要由各个成员 国代表轮流担任，办公地点每年也都要在各个成员国之间轮换，这就为东盟日常事务的 处理带来了诸多不便，也有必要设立一个固定的行政机构来处理常务委员会的日常工作 以及审查各类常设委员会和特别委员会呈送的报告，尤其是随着东盟合作的不断深化和 内部事务的日益增多，建立一个固定的执行机构就显得尤为必要。第三，东盟常设职能 委员会过多，机构的职能重叠，相互之间缺乏有效的协调，机构的权限划分不明确，这 些问题影响了东盟秘书长会议协调和管理职能的发挥。 1976年2月，东盟第一次首脑会议在印度尼西亚的巴厘岛举行。首脑们签署了《东南亚 友好合作条约》、《东南亚国家联盟协调一致宣言》和《关于东南亚国家联盟秘书处的 协议》、《关于东南亚国家联盟秘书处的协议》决定成立东盟秘书处。之所以要成立东 盟秘书处，是因为自东盟成立以来，各种活动迅速增多，“东盟有必要建立一个中央行 政机关，以更高的效率来协调东盟的机构和更有效地实施东盟的规划和活动。”(注： 《关于东南亚国家联盟秘书处的协议》，参见托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，中 译本，新华出版社1981年版，第421～426页。)该协议共有15条，分别就设立的东盟秘 书处的必要性和重要性、办公地址、人员组成、秘书长的任命等问题做了规定。协议第 三条规定，东盟秘书长由东盟外长会议按缔约国的提名来任命；秘书长任期为两年；秘 书长在东盟外长会议召开期间对会议负责，其余时间对常务委员会负责，主管秘书处并 负责执行东盟外长会议和常务委员会委托它的全部职责；东盟秘书处直属常务委员会， 对常务委员会负责。东盟秘书处的设立使东盟在经历了近10年的发展之后终于有了一个 固定的行政机构。这对于东盟内部各机构之间的协调与沟通、东盟日常事务的处理、东 盟区域合作的深化和推进东盟各方面的工作都有着重要意义。 东盟秘书处的改革 东盟秘书处成立后，各成员国的东盟国家秘书处的秘书长就改称为总监(Director General)，以免与东盟秘书处秘书长混淆。 东盟秘书处负责许多行政事务，看似权力很大，其实不然。因为按照规定，它不仅要 执行东盟首脑会议和东盟各级部长会议所做出的决策，而且还要接受东盟常务委员会的 领导。常务委员会是东盟法定的最高行政机关，掌握着实际的执行权力。这就说明东盟 秘书处不是一个独立的执行机构，而只是负责处理具体日常事务的机构。导致这种状况 的原因很多，最根本的原因是东盟成员国在秘书处的权力问题上产生了分歧：由于东盟 秘书处设在雅加达，印度尼西亚希望以此施加自己的影响，在秘书处发挥作用；而其他 东盟成员国尤其是泰国、新加坡和马亚西亚担心这样将有可能使秘书处逐步演变为一个 超国家的权力机构，有悖于各成员国建立东盟秘书处的初衷，所以表示反对(注：王士 录、王国平：《从东盟到大东盟》，世界知识出版社1998年版，第286页。)。既然在维 护国家利益和深化区域合作之间无法做出有效的平衡，那么，东盟各成员国只好选择了 前者。因此，东盟秘书处在东盟决策过程中的作用是有限的，有“高级邮局”之称。
