冷战后十多年来，联合国一直在进行改革，但没有实质性进展。2004年联合国大会即 将举行，联合国改革问题又将被提到议事日程。2003年3月20日，美国不顾联合国安理 会内大多数成员国和国际社会的强烈反对，悍然发动对伊拉克的战争，不仅违反了国际 法和国际关系准则，而且动摇了以《联合国宪章》为基准的国际体制，使联合国陷入空 前严重的危机之中，从而更加凸现了联合国改革的必要性和迫切性。为此，安南秘书长 在2003年联大期间大声疾呼必须对联合国进行“大幅度改革”，并任命了一个由16名国 际著名人士组成的高级别名人改革小组来研究当前国际社会面临的主要威胁和改革措施 。这一举措似乎给联合国的改革努力带来了新的活力和希望。但是，“联合国的(现行) 结构反映了数十年来会员国赋予它的任务，在一些情况下是深刻的政治分歧遗留下来的结果”(注：科菲·安南：《千年报告》，http://www.un.org)。联合国改革遇到了一些几乎难以逾越的鸿沟，面临着不少难题。本文通过考察联合国改革的历史进程，剖析这一改革面临的难题，以期对推进联合国改革有所裨益。 艰难历程 为了更好地理解联合国改革的艰巨性，有必要首先回顾一下联合国改革的历程。联合 国改革早在联合国成立后不久就被提上议程，迄今大致已经历了五个阶段。 第一阶段从1945年到1953年。从《联合国宪章》(以下简称《宪章》)起草时起，早在1 945年6月的旧金山制宪会议上，许多中小国家就有些不满，其中最主要的是反对赋予安 理会五个常任理事国以否决权，以及没有给予联合国大会在政治领域以足够的权力。它 们反对《宪章》中关于遴选秘书长的若干规定，对于大国拒绝给予国际法院在判断会员 国之间法律纠纷的强制管辖权感到失望，并且对《宪章》修改的规定过于严格也表示反 对。最后，在《宪章》第109条中增加了十年后经“大会会员国半数即安理会任何七个 理事国之表决”就可召开讨论修改《宪章》的会议的内容之后，这些中小国家才做出让 步，同意并签署了《宪章》。这样就为联合国以后的改革特别是《宪章》的修改提供了 法律基础。 尽管《宪章》规定了十年后才考虑修改问题，但仍有少数国家不断提出修宪的要求。 古巴和阿根廷代表团连续在1946年、1947年和1948年三届联合国大会上要求召开讨论取 消否决权的特别会议或修改《宪章》的大会，但均遭到多数会员国首先是美国的反对。 美国参议院还在1948年6月专门通过了一项决议，认为如果进行修宪“可能会使联合国 面临垮台的严重危险”。(注：Senate Committee on Foreign Relations,“ Reaffirming the Policy of the United States to Achieve International Peace and Security through the United Nations and Indicating Certain Objectives to be Pursue”,S.Report,13612,809,Cong.2 session,May 19,1949,p.8.)然而，在1953 年的第八届联大期间，阿根廷、荷兰和埃及三国又分别提出了三项有关修宪的议题。经 过辩论，三项议题均未获通过，但大会最后还是通过了一项认为有必要就《宪章》修改 问题进行筹备工作的决议。根据此项决议，联合国秘书长赖伊于起1954年任命了一个三 人专家小组研究联合国改革问题。这就是联合国改革的开始。 第二阶段从1954年到60年代中期。继三人小组之后，1957年成立了工资调查委员会，1 960年又成立了八人专家小组。这期间，苏联部长会议主席赫鲁晓夫要求改革联合国秘 书处，提出由三个秘书长组成“三驾马车”。这一建议被八人专家小组拒绝，未能拿到 联合国大会或安理会的会议上讨论。 第三阶段从20世纪60年代后期到80年代中期。这个时期的改革大多是因财政困难而引 起的。如1966年成立的一个由14人组成的“审查联合国和专门机构财政状况的专家特设 委员会”，专门研究解决由于苏联和法国拒绝支付其在联合国刚果行动中应负担的费用 而造成的联合国第一次财政危机问题。1975年，一个由25人组成的专家小组提出了一份 关于联合国系统的结构的报告，建议设立发展总干事，并扩大联合国各个项目和协调委 员的作用。此外，还有各种特别委员会提出了许多研究报告。 值得注意的是，随着60年代初大批殖民地国家纷纷获得独立并加入联合国，许多会员 国特别是广大新独立的发展中国家要求扩大安理会和经济与社会理事会(简称“经社理 事会”)的组成。经过长时间的酝酿和辩论，最终联大和安理会先后表决通过了三个相 关决议，这就是1965年8月31日开始生效的《宪章》修正案，将安理会非常任理事国从6 个增加到10个，以及1965年和1973年两次《宪章》修正案将经社理事会成员国先后从18 个增加到27个再到54个。这是联合国历史上迄今仅有的三个《宪章》修正案。 第四阶段从80年代中期到90年代初。这期间先是成立一个由18人组成的审查行政和财 政职能的高级别政府间专家小组。该小组最终提出的研究报告主要涉及秘书处的改革， 认为副秘书长和助理秘书长的职位太多，秘书处的组织结构过于复杂，建议在三年内消 减25%的副秘书长和助理秘书长的职位等。这份报告被称为联合国改革的先驱，成为90 年代加利和安南两位秘书长改革秘书处的主要依据。此后，在美国联合国协会主持下， 又成立了一个由尼日利亚总统奥巴桑乔、德国前总理施密特、美国前国务卿万斯、前世 界银行行长麦克纳马拉以及联合国前副秘书长厄克哈特和8位前驻联合国大使等23位国 际著名人士和专家组成的改革小组，全面研究了联合国各个领域的改革问题，最后于19 87年向联合国提出了一份题为《继承者的构想：明天的联合国》的报告，为90年代的改 革提供了一个供讨论的框架。
