今年3月8日，伊拉克临管会最终在巴格达正式签署了临时宪法文本，比美英占领当局 原定时间2003年底签署的计划推迟了两个月。这部临时宪法正式名称是《过渡行政法》 ，是伊拉克在战后政治过渡时期的最高法律，也是今明两年过渡期内政权重建的根本大 法。 临时宪法的主要内容 临时宪法共包括9章62款，还是一个笼统的框架，很多问题都没有涉及具体和细节。这 部《过渡行政法》与一部完备、细化的宪法相比显得十分粗糙，是尚未经过细加工的框 架性文本，留有诸多原则性难题。但产生这样一部内容粗糙的临时宪法也实属不易，曾 几次陷入僵局，历经周折和磨合后，才得以通过。临时宪法有几点值得关注。 1.确定总统一正二副的权力分配制度《过渡行政法》文本规定，未来的伊拉克实行总 统与内阁总理分权机制，设1名总统，2名副总统，由总统任命总理和内阁，总统的任何 政令必须经2名副总统同时签署方能生效，副总统有权对总统的权力进行限制。总统与 副总统之间，相互制约机制可以解决不由任何一个派别独断专行的难题。《过渡行政法 》体现了权力分散、制衡和监督。联邦制政府在一些关键领域享有惟一的最高权力，保 持对这些领域的控制。这些领域包括国家安全，禁止成立独立武装；外交政策，外交代 表和边境控制；国际预算，金融和商业政策；国家资源，从国家资源中获得的收入，公 平地用于满足所有地区所需。 过渡的伊拉克行政当局，设立总统委员会和部长委员会，总统委员会包括1名总统和2 名副总统，他们将由国民议会选举产生，总统委员会将代表伊拉克主权，可以否定法律 和任命政府官员。总统作出的任何决定都必须获得总统委员会成员全票通过。总统委员 会任命总理，在总理推荐的基础上任命部长委员会成员，所有部长必须获得国民议会的 信任投票。总理和部长委员会监督政府的日常行政工作。联邦政府和地方政府实行分权 ，将确保伊拉克统一，防止中央政府的权力过分集中。 2.司法独立 临时宪法规定，伊拉克联邦制国家司法独立，将成立联邦最高法庭听取 司法请求，确保伊拉克所有法律与《过渡行政法》相符。司法委员会有9名成员，由总 统委员会依据高级司法委员会的建议任命产生。 3.国民议会 临时宪法确定，国民议会的产生不迟于2005年1月31日，国民议会的选举 将择时进行。过渡的立法当局由国民议会授权成立，国民议会将通过法律，确定监督执 行机关。国民议会成员将依据选举规定，由伊拉克人民自由选举产生，他们将公平地代 表所有伊拉克团体。国民议会将负责起草伊拉克永久宪法。 4.联邦制 临时宪法文本确定，未来的伊拉克政府是共和的、联邦制、民主和多元的 政治制度。(注：参见伊拉克临时宪法——《过渡行政法》概要全文，载www.sina.cn， 2004年3月9日。)伊拉克历史上大都是实行中央集权制模式，联邦制政治制度属首次尝 试。由于联邦制与以往历史上的政治制度大相径庭，许多伊拉克人认为，实行联邦制缺 乏基础，且易导致各派别势力形成割据。实施联邦制存在诸多问题，伊拉克内部派别众 多，各派之间的分歧难以协调。2003年7月产生的战后伊拉克临管会实行轮值主席制， 这一举措揭示了一个现实，平衡各派的权力极为困难。参照临管会的权力构成模式，未 来联邦制新政府将根据权力分散、地理、历史、人口及民族地域分布分配权力，(注： 临时宪法明文声称，伊拉克未来政府的构成不根据种族、宗教或教派分配权力，将根据 权力分散、地理和历史情况构成。尽管有此规定，但事实上出于宗教因素，保障各教派 能够获得基本满意的权力必然要顾及。)避免由某一派独揽大权。各派都拒绝把最高权 力交给其他某个派别单独掌管。《过渡行政法》在总统权力、任期、是否轮换及中央政 府与地方政府权力分配等问题上还存在严重争执。 5.库尔德人的利益受到保护和照顾 《过渡行政法》是各派妥协的产物，尤其对库尔 德人享有高度自治的特殊权力十分照顾。在未来联邦制中，《过渡行政法》条款规定， 库尔德地方政府是伊拉克统一国家中的正式地方政府，该政府将继续行使现行的一些权 力，允许库尔德人自治状态继续存在。关于库尔德民兵的存在问题，文本规定任何私有 武装都要解散，但需要一个漫长的过程，这等于牵就了库尔德人保留武装力量的利益。 6.妇女地位的提高 引人注目的是，临时宪法明显提高了妇女参政、议政的权利。《 过渡行政法》规定，妇女代表将在议会中占20%，在政府中占25%。伊拉克在萨达姆统治 时期也提倡尊重妇女权利，但在政府中占有1/4席位的高比例前所未有。在3月8日国际 妇女节通过的临时宪法，充分保证了妇女的权利，似乎是别有意义的巧合。 7.临时宪法对正式永久宪法起何作用 最终宪法的主要内容基本都囊括在了《过渡行 政法》中。临时宪法无疑是正式永久宪法的前奏，是预演，是必须的过渡和试行阶段， 一些重大原则问题可在试行中进行完善或修改，一些矛盾可以提前解决或化解，为最终 宪法顺利出台做准备。《过渡行政法》明确规定了伊拉克新政府就职的具体时间不迟于 2005年12月31日。宪法草案将征求伊拉克人民意见，然后交由伊拉克国民进行公投。一 旦宪法获得通过，将依据宪法选举产生伊拉克新政府。
