全球化与国际组织的新角色

      人们经常谈论的联合国体系通常包括联合国的主要机构、其他机构以及体系内专门机构(如WTO、IMF、世界银行等)和其他独立组织。近年来兴起的非政府组织和跨国社会运 动，也纷纷与联合国建立起一定联系，并以联合国为核心组成了一个十分复杂的网络。当今世界，从维护世界和平、促进发展，到为国际社会提供大量的“公共物品”，以联合国为核心的国际组织网络在国际事务中发挥着不可替代的作用。然而，随着全球化进程的加速，国际组织在全球化世界中的角色似乎日趋尴尬。在发达国家看来，它们不能容忍超国家机构的权力膨胀，对发展中国家来说，它们不能信任由西方掌控的机构；而在全球公民社会中的许多非政府组织眼里，国际组织几乎成为所有全球化负面影响的替罪羊。本文根据对当代联合国体系治理模式的剖析，探讨国际组织在全球化进程中的职能转变及其存在的问题。

      国际组织的自治和权威及其与民族国家体系的互动

      冷战的结束和全球化的兴起为国际组织尤其是政府间国际组织发挥更大作用提供了有 利的契机。随着民族国家传统的政府权威在一定程度上的削弱以及国际组织的数目和种 类迅速增加，各国政府愈来愈倚重国际组织来解决安全、经济和社会问题。今天，国际 组织不仅是全球制度的重要组成部分，而且它们自身也成为国际社会中的重要行为体。 然而，国际组织是民族国家的竞争者还是民族国家实现目标的有用工具?对该问题的争 论实际上反映了对于国际组织的两种不同认识。第一种认识是，国际组织是一种机制， 国家借助它们从事各种活动，国际组织本身则是不具目的性的行为体。根据这种认识， 国际组织生存的依据仅在于它们能够改善和解决民族国家体系中呈现的大量问题。第二 种认识则相反，它把国际组织看作是仅次于国家的重要国际行为体，国际组织拥有独立 的国际人格和独特的利益和目标。从这种认识出发，国际组织虽然是国家建立的，但一 旦建立就具有一定的独立性，而且在许多领域对国家主权构成挑战，实质上是国家的竞 争者。关于国际组织的这两种相互对立的认识，同时还折射了对国际组织的两种不同研 究方法，即建立在工具理性和效率基础上的经济学方法和重点考察合法性和权力的社会 学方法。(注：See Walter W.Powell and Paul J.DiMaggio(eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysis,Chicago:University of Chicago Press,1991,chap.1.)

      经济学方法假设世界政治与充满寻求利益最大化个体的市场体系具有一定的相似性，无政府状态的世界政治和市场一样，都有许多不完善之处。在市场经济中，我们需要建立一些组织来实现有效的契约，克服不完全信息和其他市场缺陷。在世界政治中，拥有主权的国家各行其是，同样需要借助国际组织来降低国家之间活动的交易费用、增进各国的共同利益并克服其他集体行动中的困境(如搭便车和囚徒困境)。显然，经济学方法除了上面所提到的假设，还有一个重要的前提，那就是国际组织是为国家服务的，如果不能达到这一目的，国际组织的存在将会受到质疑。(注：新现实主义者和新自由主义者都同意国际组织是国家为了方便而创设的工具。)然而，现实中的国际组织并非总与国家的意愿保持一致，相反，通常的情况是它们对国家的行为形成一定制约。那么，如果国际组织已经不是为成员国的利益服务，国家为何还要创造或继续支持它们?社会学方法则致力于解释这种现象。

      在社会学家看来，经济学家忽视了国际组织拥有的权力和独立性。经济学方法过于重视组织间的竞争、交易和效率，而疏于考察组织生存的社会环境，尤其缺乏对社会规则、文化因素以及国家之外行为体的分析。社会学家主张广泛考察国际组织生存的社会背景，认为无论国际组织是否做到了它们所宣称的职能或者是否有效率，都只是一个实证性的问题而不是理论上预设的前提。组织不仅对在环境中寻求物质利益的行为体做出反应，而且也要对决定其世界观和界定其行动方向的社会规范和文化做出反应。组织的环境能够以效率或其他竞争因素之外的原因选择或激励组织采取某些行动。例如，许多组织得到创建和支持就不是由于效率而是出于合法性和规范性的需要。它们的存在不是因为它们能做什么，而是它们是什么，它们的价值就在于它们的象征意义。(注：W.Richard Scott,Organizations:Rational,Natural,and Open Systems,3rd ed.,Englewood Cliffs,N.J.:Prentice Hall,1992.)

      从经济学逻辑或规制理论出发，那些把国际组织看作国家为促进自我利益而创设的众多学者认为，国际组织只是国家间互动的附带现象，它们可以通过国家间互动的性质加以理解。(注：Martha Finnemore,National Interests in International Society,Ithaca,N.Y.:Cornell University Press,1996.)这些理论把国际组织简单地看作一种 空壳或者由其他行为体操纵的机制。这种机制也许可以约束国家的行为，但它本身却是 被动的。国际组织是不具目的性的政治行为体，而且从本体上来说，它们也缺少独立性。但根据一些经验性研究成果，国际组织的活动事实上并非如此。的确，国际组织受国家限制，但并非被国家所控制。国际组织也不完全是被动的。事实上，根据对欧盟的经验性研究，欧盟机构(eurocrats)的独立性就是一个例证。(注：Mark Pollack,“Delegation,Agency,and Agenda-Setting in the European Community”,International Organization,1997,51(1),pp.99—134.)对世界银行的个案研究也表明 它具有一个独立的组织文化和行动议程。最近对联合国维和行动和重建努力的研究中， 同样可以发现联合国采取类似的独立行动而导致与其成员国的频繁冲突情形。不只是国 际组织有自己独立的行动议程，而且还可以具有多样化的行动议程。