欧盟东扩的政治含义

      今年5月1日，欧盟将实现它的又一次扩大。与前三次扩大(注：人们习惯于将接纳英国、丹麦与爱尔兰(1973年)称为第一次扩大，将接纳希腊(1981年)和接纳西班牙与葡萄牙(1986年)合称为第二次扩大，而将接纳瑞典、芬兰与奥地利(1995年)称为第三次扩大。)相比，第四次扩大规模空前，一次接纳中欧与南欧10个新成员国(波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯)，数量超过了前三次扩大之和，欧盟的成员国将增加至25个，面积扩大22.8%，人口增加19.8%，国内生产总值增加4.6%(2001年数字)，使欧盟具有了真正意义的“欧洲”规模。

      

      透过数量、人口与产值的增加，这次扩大更将以其在欧盟、欧洲与世界三个层面上产生或带来深远影响而引人注目。

      欧洲一体化处于新转折关头

      这次扩大的最大影响应是对欧盟本身的挑战，在某种程度上可以说使欧洲一体化进程处于一个新的转折关头。主要反映在下述方面：

      首先，欧盟新老成员国间将面临一个艰难的磨合时期。这次扩大所接纳的新成员国与欧盟原成员国存在着巨大的经济发展差距。以2002年的人均国内生产总值来衡量，新成员国中最高的塞浦路斯只相当于欧盟15国平均值的76%，而最低的拉脱维亚只有26%；成员国间以人均国内生产总值衡量的发展差距，也将由15国欧盟间的2.75倍扩大至25国欧盟中的7.17倍。巨大的“南北”差距意味着不同的利益、不同的政策目标，因此有个相互容纳和适应的问题。新成员国中的绝大多数为新近转型的国家，有40余年时间生活在不同的政治—经济—社会制度下，全盘接受欧盟的现行制度将是一个痛苦的调整过程。尽管从加入谈判开始时这种调整就已开始，但可以肯定地说这个过程还远未完成。事实上，从2002年12月哥本哈根首脑会议以来，新老成员国间的差异就开始凸现。尽管拉姆斯菲尔德的“新老欧洲”之说有些危言耸听，但扩大所引出的新老成员国间的融合，以及老成员国间的关系调整，不仅在所难免，而且难度超出人们原先的估计。经济与经济政策的调整是如此，社会与政治制度上的磨合以及相互信任的心理调整，可能更加困难。

      其次，更为实在的难题是新成员国的加入涉及欧盟内预算分配的重大调整。欧盟目前的预算规模已将近1000亿欧元。其收入来源主要包括对进口工业产品征收的关税、对进口农产品征收的差价税及成员国按各自经济实力分摊的贡献。预算的支出除共同性支出如行政开支与外援等外，其大部分是通过农产品干预收购(农业基金的保证部分)、支持结构调整的结构性基金(农业基金的结构部分、地区发展基金、社会基金与凝聚基金)等，在成员国间进行收入转让。欧盟预算的这种收入与支出结构使得各成员国对它的贡献和从中的收益存在不平衡，换句话来说，收支相抵，使有些成员国成为预算净贡献国，而另一些成员国则是净收益国。由于欧盟预算开支的大头为农产品干预费用和结构性基金，新成员国的农业比重普遍较高且经济发展滞后，因此对之实施现行政策，欧盟预算势必大大膨胀。从对预算的贡献方面来说，这意味着那些净奉献国必须拿出更多，而有些净收益国可能从此成为净奉献国；如从预算的收益方面来说，这意味着原先从欧盟预算的再分配中得到很大好处的一些国家，将减少从中的得益。在目前经济普遍不景气、“富国”自身财政面临巨大窟窿的情况下，大大增加欧盟预算收入几乎不可想象；改变现分配方式则势必影响一些成员国的既得利益，受到它们的反对；降低对新成员国的支持力度，则有歧视之嫌而必然引起后者的不满。因此在欧盟预算上，扩大将使“东西”、“南北”矛盾交织而变得更加复杂，甚至可能激化冲突和形成危机，哥本哈根会议已显此端倪。

      第三，成员国间差距与利益的拉开，也使欧洲一体化赖以存在和发展的基础发生变化而影响其未来进程与发展模式。欧洲一体化的发展是以成员国间的趋同为必要条件，因为很显然，只有当成员国间在追求的目标与执行的政策上相互接近或取得一致，它们才可能结合在一起制定并实施共同的政策。在25国欧盟中，成员国间发展差距扩大，达到原先的那种趋同程度要困难得多并需要更长的时间。于是这里就出现了扩大与深化之间的矛盾一面，即欧洲一体化的深入发展可能会因为成员国数量的增多而难以达成一致，变得步履艰难。解决此问题的可行途径看来唯有推行所谓的“多速度欧洲”，即让一些可能或要求更紧密一体化的成员国先行一步，而让一时还不能或不愿接受采取此类步骤的成员国在时机成熟后再跟进。这种安排的好处是一体化进程不会因一些成员国的犹豫或反对而被阻断。事实上多速度或多组合的欧洲已不是新鲜事，英国、丹麦与瑞典选择不参加欧元就是一例，在安全与防务问题上的合作更是如此。为适应这种状况，1992年的马约提出了“灵活性”(Flexibility)原则，阿约将之改称为“增强的合作”(

      Enhanced cooperation)，即允许那些在一体化上希望更紧密合作的成员国可以先行一步，并利用欧盟现有的机构与机制。在扩大后的25国欧盟中，随着利益差距的拉开，同步前进变得更加困难，多速度多组合可能由特例变成为常情。其悖论是如果部分成员国的“试验”不能引起其他成员国的响应和跟进，就可能意味着欧盟内形成“核心”与“外围”的结构，并将此结构制度化和长期化。

      第四，这次扩大还因引发欧盟的机构体制改革而改变欧盟内的权力结构与运行方式。经历了数次深化与扩大过程后，50年代为实现有限程度一体化目标而形成的机构体制，在功能与效率两个方面显然已经不适应欧洲一体化现时和未来的发展。欧盟近两年的“制宪”努力，就是希望借扩大的契机，理顺权力结构和提升机构运行效率。去年年底罗马首脑会议的失败，其表象在理事会多数表决机制的构成与行使方式和委员会的组成两大问题上，但症结在权力分配上，目前尤为凸现的是大国与小国之间的权力平衡：大国觉得自己付出多，理应有更多的发言权，但在新结构中会因为数量上的劣势而处于不利地位；小国则担心相互间人心不齐，扩大后的欧盟被少数大国所操纵。与此相关的还有个“大国”俱乐部构成的微妙问题，有些国家想凭借地域与人口跻身其间，但老成员则不愿这些“后进”与自己平起平坐。由于此问题事关各国至关重要利益，在未能找出一个能够较好平衡各方利益的解决方案之前，制宪搁浅也就在所难免。2002年的尼斯会议对扩大后的欧盟机构与决策机制达成了一些基本安排，因此到2007年前后欧盟的运转还不致瘫痪，但由于前述原因决策效率很可能会受到影响。