一般而言，保卫国土安全是各国国家安全战略的核心。然而，美国由于其强大的综合 国力和两洋天然屏障，长期以来并没有把国土防卫作为其国家安全政策的重点，而是“ 采用拒敌于境外的军事安全战略，奉行广结军事同盟，保持大量海外驻军的前沿防御政 策”。(注：郝雨凡：《瞬间的力量——9·11后的美国与世界》，新华出版社2002年版 ，第369页。)2001年9月11日，美国本土遭受了有史以来最大规模的恐怖主义袭击，这犹如当头棒喝，促使美国政府将重心转移到国土安全防卫上来。不过，早在“9·11事件”发生前，美国政府已日益认识到对美国本土的种种新型威胁正在不断增长，并相应采取了诸多保护措施，而“9·11”只不过证实了美国国土安全所面临威胁的真实性和严重性，并促使美国政府加快其国家安全战略调整。本文旨在通过对“9·11”前后美国国土安全政策由来及发展进行梳理与分析，探讨其对美国产生的影响。(注：本文所探讨的美国国土安全政策特指冷战后以来直至“9·11事件”爆发后，美国政府针对国土安全所面临的各类新型威胁，特别是恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器对美国国土进行袭击的威胁而采取的种种国土安全防卫措施。) 一 冷战结束后，美国成为世界唯一的超级大国，其国际安全环境亦有相当改善，并在国 际上处于“四无”的有利地位，即“除使用战略核武器外，无任何国家能对美国发动全 面军事挑战；无任何国家能在常规军事技术及其运用方面与美国匹敌；无任何主要的联 盟对美国的利益持敌对立场；无任何对美国至关重要的地区被敌对势力所控制”(注： 翟晓敏：《冷战后的美国军事战略》，国防大学出版社1999年版，第2页。)。 然而，新的国际安全形势也对美国提出了新的挑战，其中最严峻的莫过于两方面：一 是恐怖分子使用核生化等大规模杀伤性武器的威胁；二是导弹及其相关技术的扩散。芝 加哥外交协会在1999年进行的一次民意调查证明了上述观点：当被问及什么是对美国切 身利益构成的最大威胁时，有84%的民众认为是国际恐怖主义，其次是生物化学武器的 使用(占76%)以及不友好国家拥有核武器(占75%)。(注：John E.Rielly,“Americans and the World:A Survey at Century's End”,Foreign Policy,Spring 1999,p.64.) 对于上述威胁，“21世纪美国国家安全委员会”在1999年末发表的报告中指出：“美 国本土将越来越容易受到敌对力量的攻击，而我们的军队将不足以保卫我们……一些国 家、恐怖主义分子和其他心怀不满者将获得大规模杀伤性武器，其中一些会使用这些武 器。美国人可能大量地死于美国本土。”(注：“New World Coming:American Security in the 21st Century”,Phase I,Report of the U.S.Commission on National Security in the 21st Century,September 1999,p.4.http://www.nssg.gov/Reports/reports.htm)该报告强调，对美国本土的威胁是21世纪前期美国国家安全面临的最严峻挑战，保卫国土安全应当成为美国的首要任务，美国政府有必要尽快制定一个国家国土安全战略，并对国家安全防务机构做出重大改革。 上述观点受到美国决策者的重视。克林顿政府从1995年即开始陆续采取一系列旨在保 护美国本土、预防和减少美国本土在遭受大规模杀伤性恐怖主义袭击(特别是生物和化 学武器攻击)时可能产生灾难性后果的措施。这些措施涉及国防部、司法部、国务院和 农业部等20多个机构，统称为“国内备战计划”(Domestic Preparedness Program)(注 ：John Stanton,“U.S.Homeland Defense Policy Mired in Competing Interests”, National Defense,Vol.85,No.567,2001,p.10.)，它标志着冷战后美国国土安全政策的开端。具体而言，该计划所包含的措施可分为三大部分。 一是针对大规模杀伤性恐怖主义威胁。如前所述，“国内备战计划”的宗旨，是预防 和减少恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器进行恐怖主义活动时对美国本土的危害。19 95年6月克林顿总统签署第39号总统令，分别指定联邦调查局(FBI)和联邦紧急事件管理 局(FEMA)为主要负责部门，对大规模杀伤性恐怖主义袭击实行危机管理和后果管理，前 者主要负责发现、挫败和防止恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器对美国本土进行袭击 ，后者则主要负责处理此类袭击一旦发生时可能产生的严重后果，包括紧急救援、人口疏散以及恢复重建工作。同时，美国国会也在1996年9月通过了《大规模杀伤性武器防卫法》，要求国防部为联邦、州、地方政府部门文职人员进行培训和提供专门知识，以便更好地对恐怖主义分子使用或威胁使用大规模杀伤性武器做出紧急反应。为协调各方面的工作，克林顿总统于1998年5月又签署了第62号总统令，提升和扩大国家安全委员会内负责协调联邦反恐怖主义、国内备战和关键基础设施防卫等项目办公室的地位与规模，任命理查德·克拉克为安全与基础设施防卫和反恐国家协调员。
