“9·11”以来，国际恐怖与反恐怖斗争犬牙交错，此消彼长，经历了两个阶段：第一 阶段以阿富汗战争结束、塔利班垮台为标志。在国际社会的理解与支持下和国内同仇敌 忾的气氛中，美国的“反恐战争”初战告捷。第二阶段以伊拉克战争的结束为起点，以 国际恐怖袭击再度“回潮”为标志，国际恐怖与反恐怖斗争呈现“胶着”状态，美国的 “反恐战争”陷入难以自拔的困境。两年多的反恐实践表明：一方面，恐怖主义仍是国 际社会的一大毒瘤，反恐仍然是国际社会长期、艰巨、复杂的战略任务；另一方面，单 纯的军事打击难以从根本上铲除恐怖主义，国际反恐斗争必须开拓新的思路。 一、各国普遍把反恐斗争纳入国家安全战略层面 “9·11”事件促使不少国家重新思考反恐在国家安全中的定位，并据此调整相关领域 如军事、外交战略，并进行情报、执法机构的战略性结构调整等。在各国国家安全战略 调整中，美俄两国调整最全面、最深刻，影响也最大。 美国国家安全战略调整集中表现在四个方面：一是认为恐怖主义已成为美国国家安全 的最大威胁，因而把反恐作为国家安全战略的核心。二是适应反恐要求，大幅修改其军 事战略，首次明确将“先发制人”纳入《国家安全战略》报告。三是为防范和制止恐怖 袭击的再次发生，对其政府部门进行结构性调整。美情报机构则根据反恐斗争的需要进 行新的布局。四是以反恐为依托，调整大国关系，把是否与美开展反恐合作作为处理与 其他国家关系的重要依据。与此同时，美在打击恐怖主义的同时，对伊斯兰进行“改造 ”，扶持伊斯兰“温和派”。 在俄罗斯，由于大型恐怖活动层出不穷，甚至愈演愈烈，也迅速调整了国家安全战略 重点，其要点有四：一是重新审视国家安全环境，把恐怖主义视为现实威胁，将车臣非 法武装与国际恐怖主义完全挂钩；二是确立“先发制人”的反恐方针；三是将国家武装 力量的主要职能由“抗击外来侵略”转向“内外并重”，进一步突出军队在国内反恐中 的作用，健全整个强力部门体系的组织结构；四是加强、完善反恐立法。 总体而言，“9·11”后美俄在应对恐怖主义的措施方面有得有失。一方面，对美国而 言，“9·11”后将恐怖主义确立为国家安全的主要威胁，实为形势所迫；但借助“9· 11”后对美国有利的舆论，迅速扭转事件给美国造成的负面影响，确立“反恐时代”的 新国家安全战略，很快便成为美国朝野的“共识”。应该说，从“9·11”到阿富汗战 争结束，美国的应对措施也赢得了国内外舆论的广泛赞誉。但此后，美国不顾国际社会 的强烈反对，执意发动对伊战争，将反恐问题做“标签化”“脸谱化”的简单处理，造 成恐情的进一步恶化，也使美国陷入难以自拔的窘境，则反映出美国在反恐理论和实践 方面的严重缺陷。俄罗斯在反恐问题上一直与美、欧龃龉不断。“9·11”后的国际环 境，客观上有利于俄将车臣问题与恐怖主义完全挂钩，为俄迅速出台一系列反恐措施营 造了良好氛围。但俄未能借机消灭境内的国际恐怖分子，表现了国际反恐艰巨性和复杂 性的特点。 二、采取强力措施打击恐怖主义 “9·11”后，各国开始重视对恐怖主义的防范与打击，并主要采取了以下措施： 一是推进反恐立法，明确相关部门的责任。从“9·11”至今，美国一直在完善立法方 面的作用。“9·11”后，美国迅速通过新的《反恐法》，进一步理顺各情报机构相互 协作的关系，依法扩大情报机构的权力，确立情报机构在反恐斗争中的重要作用。2003 年美国国会大幅增加情报机构的财政预算，以帮助中情局雇用更多的情报和分析人员， 使国家安全机构现代化。俄罗斯根据形势变化，制订新的《国家安全构想》，并对《反 恐法》和《紧急状态法》的相关内容进行修订和细化。意大利政府颁布政令，授予情报 人员“职能特权”，所有以调查为目的的侦察手段不受司法机关控制。德国也连续通过 一系列反恐法案，为反恐行动提供资金和必要权限保障。 二是在加强、扩大传统情报机构的职能与权力的同时，组建新的机构和设立新职位， 肩负反恐情报职能。美国组建了国土安全部，协调国内反恐情报；五角大楼组建了情报 筛选小组；中央情报局内设立了一个准军事组织；国防部也增设专门负责情报事务的助 理国防部长一职；并拟建新的反恐中心，以改善情报机构间的合作。俄罗斯内务部也将 成立特别行动中心，负责反恐事务。新加坡则在国防情报局辖下设立新的反恐协调机构 。 三是调整工作方式，服务于反恐情报需要。“9·11”后，美国大大加强了中央情报局 和联邦调查局的反恐职能，对情报战略作了重大调整：调整任务比重，反恐成为情报工 作的重中之重；解除行动限制，扩大情报机构权力；进行人员调配，大肆招募新人。法 国领土监护局是法国专门从事反恐情报搜集的部门，从去年下半年起，也开始招募“特 殊人才”，充实情报队伍。澳大利亚情报机构在“9·11”后也进行了大刀阔斧的改革 。 四是加大经费投入，为加强人力情报、技术情报以及提高情报分析质量提供资金支持 。2002年，美国用于收买外国官员和知情者的“专款”增加了10倍。2003年，美国国会 通过了350亿美元的新情报经费法案。俄联邦委员会已经为2003年度拨出30亿卢布的反 恐专项资金，并为车臣拨专款140亿卢布，用于反恐和重建费用。此外，俄还另拨专款 用于收缴车臣居民私藏的武器。 各国在反恐方面的上述努力，取得了一定的效果，同时也为进一步防范、打击恐怖主 义打下了坚实的基础。例如，“基地”组织在美国的强力打击下，遭受重创，许多头目 相继落网或被击毙。但另一方面，又成果有限。“基地”组织虽遭重创，却“死而不僵 ”。首先，“基地”“老大”本·拉丹仍有强大的感召力。其次，“网络化”、“意识 形态化”的“基地”组织更难防范。今年5月以来的恐怖浪潮昭示世人：“基地”组织 的“意识形态化”已经在伊斯兰地区泛滥，松散的、各自为战的恐怖行为较之有系统、 有组织的恐怖活动更难以防范。这些事实说明，先进的技术手段、超强的军事实力并不 能铲除恐怖主义，除了军事选择以外，切断恐怖组织的经济来源，促进民族的和解与繁 荣，提高各国政治稳定水平等，走综合治理之路，才是标本兼治之举。
