国会委员会是“国会权力的重镇，它们不仅和总统竞争，和另一院的相似委员会竞争 ，它们甚至还和本身所属的全院大会竞争。”(注：Steven K.Bailey,The New Congress,NY:St.Martin's Press,1966,p.55.)正因为如此，国会委员会在美国内外政 策制定上居于十分重要的地位，并且这种地位随着国会制度的不断完善和决策任务的专 业化而趋于加强。许多批评家已经开始抱怨几乎每一个国会委员会在对外政策上都想插 手干预。麦库宾·T·欧文斯对“30个委员会和77个小组委员会在一定程度上夺取了监 督防务的权力”提出了异议。(注：Mackubin Thomas Owens,“Micromanaging the Defense Budget,”Public Interest 100,Summer 1990,p.132.)前海军部长约翰·利曼 反对“80多个主席和他们的助理把持着政府部门国家安全政策的所有各个部分”。(注 ：John Lehman,Making War,New York:Scribner,1992,p.214.)总之，委员会已经成为 美国对外政策制定中一个不可忽视的重要角色。 迷你议会的发展演变及其特征 目前，委员会作为国会立法的基础，担负着两院的大部分工作。但是，委员会能够有 今天这样的地位和规模，却是在一百多年的历史中逐渐演变形成的，既有客观的工作需 要，又体现了美国立国思想的主观追求。具体来说，影响委员会发展演变的主要原因有 两个方面： 第一，宪政分权的立国思想。在国会创建初期，委员会就是众议院立法的基本组织形 式。它的产生与美国分权主义的思想基础密切相关，一定程度上可以认为委员会制度的 产生是权力分散化的产物。“委员会的作用是在演变中形成的，而不是宪法规定的。” (注：与非：《美国国会》，中国民主法制出版社2001年北京版，第24页。)在1940年以 前的一百多年时间里，无论是参院还是众院，权力分散主义的力量相当强劲，它支配了 国会内部的权力分配过程。委员会就是这股力量的产物。 第二，国会工作日益专业化、复杂化的需要。在建国之初，美国所属各州数量较少， 议员也比较少，立法任务也不重，主要是税收和拨款。国会一般通过建立临时性的委员 会进行审议，审议结束后宣布解散。但随着美国国土疆域的扩大，议员人数的增多，立 法任务的加重，临时性的委员会已经不能适应新的形势和任务的要求，效率低下，议员 们怨声载道。于是，在1789年，众议院成立了选举委员会，这是国会第一个常设委员会 。随后，1916年，参议院将11个重要的临时委员会改为“常设委员会”。从1789年到18 09年，众议院设立了10个常设委员会。(注：George B.Galloway,Congress at the Crossroads,NY:Thomas Y.Crowell Co.,pp.127—131.)委员会具备了一定的规模，形成 了一个体系。 委员会产生之后，由于有了固定的人员和组织，可以自动拓展工作空间，推动着委员 会进入制度化时期。委员会之所以能够制度化是因为在1816年之后，美国人口急剧增加 ，政府承担的责任越来越多，领土扩张也非常迅速，委员会成为加快立法的关键。(注 ：孙哲：《左右未来》，复旦大学出版社2001年上海版，第215页。)随着委员会数量的 增加，逐渐发展成为“大权在握的自主机构”，也产生了许多的问题，比如摆脱了全院 大会的控制自行其是、膨胀导致效率低下等等。为此，国会两院先后在1919年、1946年 、1970年进行了多次改革，委员会的结构也发生了许多变化，比如小组委员会的大幅度 增加、主席的权威增大等。20世纪70年代的委员会改革奠定了现代委员会制度的框架。 (注：有关委员会制度发展变化的情况请参见，孙哲：《左右未来：美国国会的制度创 新和决策行为》，复旦大学出版社2001年3月版；与非：《美国国会》中国民主法制出 版社2001年7月版；蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社1992年版。) 20世纪80年代之后，国会委员会日益分化，逐渐成为由议员、小组委员会、委员会主 席、委员会构成的复杂体系。20世纪70年代以来，国会改革带来了小组委员会的大量生 长，80年代，国会平均有225个小组委员会。经过95年的国会改革，小组委员会有所减 少，比如104届国会有105个小组委员会，且拥有巨大的权力，包括举行听证会、展开调 查、监督政府行为等。委员会如果通过不采取行动或者否决，可以使一个议案胎死腹中 ，媒体、利益集团、政府和公众对立法的关注和牵制也主要在委员会这个阶段。 两院的委员会结构大致上是平行的。有些立法权相同的委员会的名称在两院有所不同 ，但是职能相似。相比较而言，参议院委员会的地位稍高一点，比如在助手的数量、办 公室的分配、社会知名度上等都有所体现。国会委员会的成员都是由议员担任，参院规 定：一个参议员最多只能是两个主要委员会和一个次要委员会的成员；一位参议员只能 担任一个委员会的主席。大约有一半的参议员参加了两个常设委员会，另外一半的议员 参加了三个委员会。委员会实行资深制度，即谁在国会任职时间长，谁就享有选择的特 权，在主席任命上也是如此。最有权力和威望的委员会成员常常由连任数届的老议员担 任，年轻议员一般被委派到不太重要的委员会。在参院，议员们最想进入的委员会依次 是：外交、财政、商务、司法、拨款、军事等；在众院，委员们最想进入的委员会依次 是：拨款、规则、筹款等。
