行政指导(administrativeguidance)是行政机关在其职责范围内采取的指导、劝告、建议等不具有权力强制性的行为，它具有非强制性、主动补充性、主体优势性、行为引导性、方法多样性、柔软灵活性等特征，在行政管理过程中起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用，显现出特殊的功效性和适应性，因而日益广泛运用于各国的经济与行政管理过程中，成为当今行政科学特别是行政法学的重要范畴。(注：也有学者认为，尽管行政指导也属于一种事实行为，但同样属于事实行为的某些“无拘束力的提供资讯和通报情况”，如果只是政策宣示，并无特定的行政目的及其行政作用，则其不属于行政指导行为。参见翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第911页。)从一些重要市场经济国家的情况看，近几十年来行政指导在其行政实务中日益发挥出特殊的调整和引导作用，产生了积极的社会影响；同时行政指导在实际运作中也显露出一定的负面效应，与行政指导行为有关的认识误区和操作纠纷也不断产生。鉴于此，许多国家力图通过制度创新将行政指导行为纳入行政监督和司法救济的审查范围，以形成比较完善的行政指导监督与救济机制，提高行政指导的法治化水平。本文对市场经济国家行政指导手段、职能和相关立法的发展略作考察，并重点选择日本、德国和美国的行政指导加以个案考察和比较分析，(注：之所以选择日、德、美三国作为重点研究对象，主要原因有二：(1)它们是当今世界主要市场经济模式的代表性国家。(2)从法律体系特点上看，这三国也具有一定的代表性。)以期对完善我国行政指导立法和制度提供参考。(注：例如，由全国人大法工委行政立法研究组起草的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》(2003年6月专家意见稿)中，借鉴日、韩等国的行政程序立法经验专门列出一章(第六章，章名：“行政指导”)来规范行政指导行为，对行政指导的基本含义、适用范围、表现形式、行为程序、法律后果等内容作出规定，但学界对此项立法还存在一些争议。因此，关于应否以及如何通过行政程序立法来规制行政指导行为，现在亟需形成更多的共识。) 一、市场经济国家行政指导手段、职能的表现 当今世界绝大多数国家和地区都先后走上市场经济道路，出现了市场经济一体化、经济全球化的趋势；同时，由于各国在资源条件、政治制度、意识形态、文化传统和发展基础等方面存在差异，其市场经济的角色定位、操作实态和成熟程度也不尽相同，因而又呈现出市场经济模式多样化的发展趋势。在上述市场经济一体化及其模式多样化的发展趋势中，几乎所有实行市场经济体制的国家，无论其属于或不属于哪种经济模式，都在已对社会经济生活实施不同广度和深度的政府干预的基础上，进一步注意采用更为柔和、灵活和有效的行政活动方式，包括程度不同地将行政指导作为一种行政手段、行政方式乃至政府的职能、职责，(注：关于行政指导是不是政府(行政)的职能、职责或任务，人们见解不一。部分学者对此持肯定意见。例如：战后曾担任过美国政府公务研究所主席、联邦财政部特别助理和行政管理委员会主席的著名学者古立克(LutherGulick)，就曾将行政指导列为政府七大职责任务(或译为职能)之一。参见张金鉴主编：《行政学》，台湾商务印书馆1976年第三版，第3-4页；[美]J·C·帕拉洛、R·C·昌德勒编著：《行政管理学词典》，湖北省社科院该书翻译组译，四川人民出版社1988年中文版，第12页。)与其他手段(如法律强制、经济制裁等手段)和其他职能、职责(如安全、监督等职能)配套施行，以适应经济发展新趋势的客观要求，并程度不同地取得了明显成效。行政指导产生发展的一个重要的法文化、法社会学原因在于，许多西方国家在第二次世界大战后出现一种“指导式行政”的理念，也即在行政实务中，行政机关可以通过实施非拘束性的建议(指导意见)，来指导公民避免违法和作为其事业经营的参考。(注：陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第236页。) 关于行政指导成为当今市场经济国家一种重要的行政手段、行政方式和政府职能、职责，还可从“二战”后各国经济行政管理实践中的一些具体做法和成效，来进一步加以认识。 例如，“二战”以后美国的联邦、州及地方政府都曾以农业和中小企业为对象，实施带有扶持措施性质的指导性保护政策。再如，“二战”以后英国也曾将“三导”(利率诱导、技术指导、道德劝导)作为政府推行货币政策的非强制性手段。又如，德国、法国、日本等国政府在战后都曾通过制定协商性、指导性的经济计划和产业政策、发布行政信息、提出经济调整建议等广义行政指导范畴的一些较为柔和的行为方式，对社会经济进行引导和调整，取得了明显成效，并将其作为政府经济管理部门的职责任务。 此外，从行为主体的角度来看，如“二战”后法国政府的计划署，瑞士的国民经济部，英国政府的全国经济发展委员会，日本的经济企划厅和通产省，韩国的经济企划院等等，在经济行政管理过程中都曾经扮演过或仍扮演着行政指导者的角色。其中，日本的各级行政机关基于其经济管理和法文化传统上的公益观念和经验，在“二战”后越来越多地将行政指导灵活地运用于经济行政管理领域，探索实行一种积极而又柔和的经济行政管理模式，并逐步走向规范化和制度化，取得了显著成效，特别是20世纪80年代以来新公共管理运动进一步带来行政方式方法创新及其特殊功效，都从特定角度促进了社会经济发展，其做法特别值得研究。 当然，在如何认识和对待行政指导的问题上，一些国家也走过弯路，突出地表现在开初往往对行政指导采取否定态度，故留下不少值得总结的负面经验。例如，英国由于官产学界在“二战”后很长时期里对行政指导这类现代市场经济条件下出现的新型经济行政管理方式存在误解，在行政实务中采取回避甚至排斥的做法，这在一定程度上影响到英国的地区经济政策失误、产业结构调整政策失误和导致经济计划流于形式。(注：陈建：《政府与市场》，经济管理出版社1995年版，第68-69页。) 二、市场经济国家的行政指导法律规定考察 尽管行政指导行为具有灵活性的特点，行政机关即便在没有行政作用法上的具体规定的情况下也可根据法律精神、原则或政策来实施指导行为，以达成一定的行政目的；但随着人们对行政指导行为的性质、特点和作用的认识逐渐深化，越来越多的市场经济国家开始注重对行政指导的法律调整和保障，以便为在行政实务中积极实施行政指导提供必要的法律依据。从总体上看，各国的行政指导立法迄今还比较零散、粗疏且发展不平衡，但通过努力现在也有了一定基础。这里选择法国、德国、美国、日本等市场经济国家以及欧共体关于行政指导的若干法律规定，管中窥豹地略作考察，以期从立法角度来深化对国外行政指导制度现状的认识。
