人大规模是指人大代表数量的多少，人数越多规模越大，人数越小规模越小。我国人大代表数量众多，是世界上少有的。以全国人大为例，1954年产生的第一届全国人大1226人，1959年开始产生的第二届1226人，1964年产生的第三届3040人，1975年产生的第四届2885人，1978年产生的第五届3497人，1983年产生的第六届2978人，1988年产生的第七届2978人，1993年产生的第八届2977人，1998年产生的第九届2980人，2003年产生的第十届为2985人。人大结构具有多重含义，如人大内设机构、人大的各专门委员会、人大的工作部门等；或议会由两院组成。本文所称的结构不是这两方面的含义，而是指掌握和行使权力的人大结构，即各级人大自身和人大常委会两层结构。这两层结构都是独立的权力机关，这区别于人大与其内设机构之间的关系；这两层地位不是平行的，这区别于议会两院的关系。人大规模和人大结构之间存在着密切的关系。人大规模过大是导致人大结构双层化的直接原因，因为人大代表过多，无法充分行使权力，只能设置人大常委会来弥补其不足。而人大双层结构的存在又支撑着巨大的人大规模。二者相依为命，不可分割。在人大双层结构之间关系上，过去强调二者的一致性和互补性，认为人大代表人数众多可以充分体现民主，而常委会人少、办事效率高可以弥补人大行使权力的不足，称赞这种制度既能充分地体现民主，又能高效地办事。殊不知这二者也存在着深刻的矛盾，这种内在的矛盾是制约人大制度充分发挥作用的重要原因。因此，深刻认清人大规模庞大和双层结构存在的弊端，有助于对人大规模和结构进行彻底改革。目前，我国人大制度改革完善的重点一直放在探讨各级人大常委会的改革完善，没有将重点放在人大本身，这就使人大制度的改革陷入违反民主宪政规律的怪圈，不能解决根本问题；也与宪法确立的人大制度本质要求不相适应。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各级人大常委会；完善人大本身，必须压缩各级人大规模、废除双层结构制。 一、人大规模庞大和人大双层结构之间的密切关系 (一)人大代表数量众多导致双层结构 1954年宪法制定时，第一届全国人大代表有1226人，但已发现人大代表数量过多不便于工作，于是设计人大常委会来弥补不足。刘少奇在1954年宪法草案报告中把全国人大设立常委会原因归结为二：一是全国人大工作繁重，二是全国人大不易召集会议。(注：《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》(1949—1990年)，中国民主法制出版社1991年版，第133页。)党的十一届三中全会后，现代化建设的重任使全国人大面临沉重的压力，立法任务相当艰巨。而全国人大代表数量过多严重影响了这项工作。彭真在1982年宪法修改草案报告中说，我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。(注：《中华人民共和国法律及有关法规汇编》(1979—1984年)，法律出版社1986年版，第797页。)杨尚昆在1982年关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明中指出，六届全国人大代表名额约为3000人。现在规定的这个名额，比五届全国人大代表名额减少约500人。……在全国人民讨论宪法修改过程中，许多人，其中包括不少全国人大代表，建议适当减少代表名额。这个意见是可取的。当然我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家。作为最高国家权力机关的全国人大，代表人数也不宜太少，太少了不足以体现应有的代表性。 不仅全国人大代表数量众多，地方各级人大代表数量众多的问题同样突出。“地方人大代表1979年后曾呈上升趋势。由于各级人大代表名额太多，会议难以组织、开会效率低，花费大，不便于行使职权。鉴于这种情况，1986年全国人大常委会机关党组向中央提出减少各级人大代表名额的建议，提出了确立人大代表名额‘基数加人口’计算法。”(注：蔡定剑著：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第155-156页。) 总之，在新中国人大制度建设中，自始就发现各级人大代表人数过多、工作不便的缺陷，但因为害怕影响广泛的民主性、代表性而未改变这一致命的缺陷。对人大代表数量过多的态度是：允许存在，但设法补救其缺陷，即通过加强和改善人大常委会工作来弥补其不足。追求人大代表数量为主导的代表性民主观占了上风，而追求效率便于议事的较少数量代表的意见没有成为主流意见。彭真早在1979年就指出，“代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”(注：彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第209页。)但这种认识并未为后来的决策者所接受。直到今天，人大代表数量众多的严重弊端仍然没有得到根本改变。 (二)人大双层结构组织支撑着代表人数众多的人大规模 多年来，我国人大一直保持着巨大的规模，其中一个机制性的基础就是各级人大常委会的存在并有效地发挥作用。各级人大常委会在以下几方面弥补了本级人大的缺陷。(1)宪法和组织法赋予的立法权多由常委会行使。如在全国人大，不少基本法律都是由全国人大常委会制定的；即使是全国人大自己制定的法律，其实际内容也都是由常委会设计好的，全国人大基本上履行表决通过程序；全国人大还通过立法或者作出授权决定，将许多本应由人大制定的法律赋予常委会和国务院制定。(2)重大问题的决定权也基本上是由各级常委会行使。(3)宪法赋予人大的日常监督职权基本上由各级人大常委会行使。每年一次的人大会议监督权实际上很难发挥实质性作用。(4)人事任免权力也基本上是常委会在行使。尽管每一届人大第一次会议的召开选举产生的领导人是由各级人大决定的，但实际上前期的决定性工作是人大常委会做的。可以设想，没有各级人大常委会的有效工作，人大本身就难以长期这样存在和发挥作用。 二、人大组织双层结构之间存在着深刻的内在矛盾和冲突
