中图分类号：D922.11文献标识码：B文章编号：1672-1020(2004)04-0104-08 行政侵权的责任归属问题是行政赔偿制度的首要和核心的问题。现代各国的一般做法是公务员因一般过错给相对人权益造成损害的，由国家承担赔偿责任，公务员个人免责；而对于公务员存在重大过错的，则其个人要依法定程序承担一定的赔偿责任。我国在宪法、民法通则、行政诉讼法、国家赔偿法中对公务员的责任均有所规定，但是，由于缺乏具体的程序规定，操作性差，事实上公务员被追究赔偿责任的情形很少。在理论上，行政侵权中有关公务员的赔偿责任研究几乎成为一个被学者们遗忘的角落。这种状况既是受国家赔偿立法和单纯的注释法学的方法论影响的结果，也和人们对国外做法的了解不够甚至是误解有关。公务员赔偿责任的缺失在客观上助长了行政权力的滥用，致使相对人权益被侵害的风险大大增加。如，近年来被媒体连篇累牍地报道的“处女卖淫案”、“夫妻黄碟案”、“孙志刚案”、“野蛮拆迁案”等在很大程度上是公务员责任的缺位带来的恶果。行政权屡屡被公务员滥用的现实促使我们必须认真地对待公务员的赔偿责任问题。 一、不同国家和地区相关制度理论与现实考察 公务员重大过错行政侵权赔偿责任制度的形成受到经济、政治、文化、社会等诸多因素的影响。这一制度在各国普遍经历了长期的发展和演变，迄今为止已基本定型。现将具有特色和典型意义的国家的做法概述如下： (一)法国 在19世纪70年代以前，法国公务员在法律上承担执行行政职务所产生的全部损害赔偿责任，适用民法规则，由普通法院管辖。但是，法国法律实际上又限制这种责任的实行。如1799年宪法第75条规定，对公务员的追诉必须事先得到国家参事院的同意。[1]当时称这种同意是对公务员的行政保护，使其不受司法机关的干扰。在此保护下，公务员很少受到追诉。 随着行政权的日益扩张，人民的权益受公务员侵害的风险大大增加。公务员责任虚化的状况引起了公众强烈的不满。1870年，法国政府迫于社会压力，废除了1799年宪法第75条。但是，事实上，这一宪法保护的取消并未必然导致公务员承担全部行政赔偿责任。真正确立了公务员的行政赔偿责任的是1873年的佩尔蒂埃案件。在该案的判决中，行政法院在区分公务过错和个人过错的基础上，明确区分了行政主体的赔偿责任和公务员个人的赔偿责任，确立了法国现代行政侵权中公务员赔偿责任的基础。 此后，最高行政法院又通过对昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了并合过错和并合责任的存在，从而克服了上述割裂公务过错与个人过错的做法对受害人保护不周的弊端。这在法国行政法发展史上具有里程碑的意义。[2] (二)英国 英国传统的普通法并不认为官员由于其所处的地位而对违法行为享有任何特殊待遇。“一切属吏，虽则执行上司命令，然而必不能越权行事。倘若所行之事有为法律所不许，这个官吏，须自己负责任，一如私人或非官吏须对于自己行为负责任。”[3]在1703年英国高等法院的一个判决中，首席法官霍尔特甚至认为：“假如官员侵犯群众的权利，他应当比一般人负担更大的赔偿责任，以威胁和制止其他官员发生同样的行为。”[4]这种责任只在法律上对某类人员或某些行为有例外的规定时才能免除。虽然事实上，在公务员单独负责时，行政机关出于恩惠，经常补偿公务员所受的损失，但这种补偿不是法定的，随意性极大。[5] 1947年的《王权诉讼法》确立了英国国家赔偿责任，但是公务员的个人责任并未因此而免除。“公共机构或官员可能因为恶意的、有意的或妨害性的错误行为负赔偿责任。”[1](p.474)该条第6款规定：“就任何官员之故意过失或重大错误，不得依本条规定提起诉讼；但该官员是由英王直接或间接任命，其履行职务行为或于行为当时，其职务经财政部批准，其薪俸由政府支付的公职人员，不在此限。”所以，公务员在执行公务时，不法侵害相对人的权利而发生损害，应与国家负共同责任，公务员可单独或与国家共同成为被告。在司法实践中，通常是根据受雇人(公务员)和雇用人(国家)的过失程度确定各自所应负担的赔偿金额。 (三)美国 “在美国，公务员的行政侵权赔偿责任经历了一个发展的过程。”[6]早期的美国法院通过米勒诉霍顿案判例确认，在公务员的行为(即使这种行为是他履行公务中所作的行为)不法侵害了公民的权利时，受害人可以以有关官员为被告，提起普通的请求损害赔偿之诉。 上述判例所确立的公务员对行政侵权负个人赔偿责任制度对公务员的积极性产生了消极影响，[7]以致当时对行政工作的主要不满意见之一就是，行政工作已经太缺乏主动性了。[7](p.523)鉴于此，在此后的判决中，最高法院的观点有所改变，公务员的赔偿责任逐渐为公务员特免所代替。[8]除了简单地执行行为和错误捕人、错误监禁人、用武过当的警察行为外，该原则在行政赔偿案件中得到了广泛的运用。 联邦雇员对其执行的“在职责的外部周边范围之内”的任何行为绝对免除普通法的侵权责任[9]的做法也带来了消极影响，它降低了公务员执行职务时的注意力，助长不正之风，大有矫枉过正之嫌。最后，人们终于认识到“在考虑行政人员违宪的特免时，一方面要保护多数忠诚职员的服务热忱，另一方面还要保护受害人的正当权利，不能宽容少数不良分子的放纵行为。平衡各方面利益的最佳的解决办法，是实行官员的有限制的特免。”[10]因此，20世纪70年代以后，最高法院的观点又一次改变，缩小公务员的绝对特免的范围。绝对特免只适用于违反一般法律的侵权行为。而公务员侵犯宪法保护的权利的行为，官员只享有有限制的特免。
