中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:1000-0208(2004)05-023-06 借助《政法论坛》组织“行政程序法专栏”的机会,我对《行政程序法(试拟稿)》作一介绍,旨在应对读者对于行政程序法的关注,听取各方的意见和指导,共同促进行政程序立法,完善我国的行政法制建设。 一、行政程序立法的准备 行政程序立法的准备,开始于1989年制定行政诉讼法以后。一方面,适应市场经济建设的需要,中国行政法治建设迅速发展,行政程序法作为行政法治中的基本法,同样为现实所迫切需要;另一方面,中国又缺乏行政程序的本土资源,人们的程序意识淡薄,重实体、轻程序的现象普遍存在;法律对行政程序的规定数量少,且大部分十分简单,缺乏可操作性。理论研究严重滞后,对国内行政程序实际情况缺少调查研究,对国外行政程序立法的理论和实践也研究不足。因此,在20世纪80年代末和90年代初,要立即制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。立法部门决定一方面加强调查和理论准备工作;另一方面,先就一些市场经济建设过程中最重要最常用的共同行政行为,诸如行政处罚、行政许可等制定单行的程序法,为制定统一的行政程序法创造条件。李鹏委员长曾多次在不同会议上强调:要在制定行政许可法、行政强制法和行政收费法的基础上制定行政程序法。 十几年来,中国的行政法治取得了巨大进展,就立法而言,已经陆续制定了行政复议法、行政处罚法、立法法、行政许可法等,我们在行政程序立法方面积累了相当的经验。同时,理论研究也取得了长足进展:国内的实证调查已经完成;国外行政程序立法与实践情况得到了较为系统的介绍;理论研究著作不断出版;有的学者还提出了个人的立法建议稿。行政法治实践在近年来更是突飞猛进,十五大明确提出了依法治国、依法行政的要求,1999年国务院召开了全国依法行政工作会议,2004年,国务院又颁发了全面推进依法行政实施纲要,提出要在十年时间内基本建成法治政府的目标。实践对制定行政程序法提出了更加迫切的要求,可以说,经过十余年的努力,尽快制定行政程序法的各种条件正日趋成熟。 受全国人大立法工作机构的委托,行政立法研究组(注:1986年,在加强社会主义法制建设之际,加强行政立法势在必行,但还缺乏经验,需要摸索和探讨,组建一个行政立法研究组织,成为急切需要。由著名法学家、全国人大法律委员会的陶希晋同志发起组织行政立法研究组。并于同年10月4日在北京成立。 为便于开展活动,研究组主要由在京的行政法理论和实际工作者组成。当时确定研究组的任务是“充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求,广泛搜集国内外行政立法的资料,把研究工作与我国的行政管理实践、行政立法实践紧密结合,进行深入的调查研究和讨论,在此基础上,对我国需要制定的行政法应包含的大致内容提出一个框架,作为一项建议提供给立法机关参考。” 近20年来,行政立法研究组先后为我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等多部行政法律的制定,进行国内外相关资料的搜集、翻译、整理、出版等大量准备工作,并组织进行国外立法实践考察,开展立法研究,组织各种讨论会,在此基础上,着手试拟稿的起草,经反复讨论修改,最后提交全国人大法工委。)组织专家着手起草行政程序法框架稿和试拟稿,经过几年的努力,现已完成试拟稿第14稿。以下对试拟稿的总体考虑和基本内容作简要介绍。 二、关于行政程序法的“目标模式” 所谓目标模式,是指以何种立法目的为基础来构建行政程序法。目标模式将直接影响法律的总体设计和制度安排,可称之谓法律的“灵魂”。从世界行政程序立法史看,行政程序法主要有三类目标模式,一类是以提高行政效率为目的,如早期欧洲一些国家的行政程序法,称为“效率模式”;一类是以保障公民程序性权利为目的,如美国的行政程序法,称为“权利模式”,还有一类是20世纪50年代以后各国制定或修订的行政程序法,则大都将这两者结合起来,保护权利与提高效率并重,称为“权利效率并重模式”。我国行政程序立法应采取何种目标模式?经过讨论,已经取得比较广泛的认同,即采取“权利效率并重模式”。在设计各种程序制度时做到两种立法目的的兼顾,既要有利于保障公民程序性权利,又要有利于提高行政效率。 有学者提出,二者有无轻重、先后之分?毫无疑问,效率在政府行为和行政程序中极为重要,不可忽视,但仍以保护权利为重,保护权利在先。在保障公民权利的基础上追求最高效率,这是我国“以民为本”的本质所决定的。 三、关于行政程序法的结构 行政行为的特点之一是多样性,但行政程序法不可能对之一一列举规定,否则就成了各类行政行为程序法的“汇编”,冗长、拖沓、重复而又可能有遗漏。因此只能是采用通则模式,规范各类行政行为必须共同遵循的程序。这就是所谓“程序底线”。各类行政行为依其特点还应规定什么程序,由单行法解决。但是,这样做,虽然结构简洁、条理清晰,却又不能照顾到某些特别的必须由法律规定,而又不可能单独立法的行政行为的特殊程序,为此,根据我国行政法制的基本情况,参考各国做法,试拟稿对行政程序法的结构采用了通分结合的结构形式,对行政行为中情况最复杂、形式最多样的行政决定,即具体行政行为,采用通则办法,规定在作成各类行政决定时必须普遍遵循的基本程序,以保证程序的统一,进而实现国家行政法治的统一。同时,对几类在市场经济中地位极为重要,一般又不可能单独立法的行政行为,包括行政规范性文件、行政规划的制定、行政指导、行政合同等行政行为的作成,采用分则的形式,一一列举规定。如此,既照顾了共性,又不忽视特殊性,保证了行政程序法在行政法中的基本法的地位和作用。应该指出,即使属于分则部分,也是对该行政行为的一般性规定,该类行政行为仍可能有不同形式,需要规定更具体的程序。