一、引言 2003年举国防治SARS疫情的政府应急工作中有许多经验教训值得重视，也促使人们对 一些新的行政现象进行更细致深入的追踪观察思考，由此引起笔者对于公共危机管理中 行政机关大量采用的行政指导措施的特别关注。现将自己陆续形成的若干思考片断汇集 成文，求教于大家。 二、SARS危机管理中的行政指导措施之实证考察 笔者在研究行政指导的过程中曾一直认为，由于行政指导是一种柔软灵活的非权力强 制性的行政方式，行政相对人是否听从行政指导由其自主选择决定，行政指导行为的效 果是不确定的，故行政指导措施比较适用于常规状态下的行政管理过程中；在出现重大 突发事件的紧急情况下，政府自当采用权力强制性的行政指令措施(特别是行政强制措 施)来强力应对危机，而较少适用行政指导措施。但反思已然过去的防治SARS疫情的政 府应对举措(尽管今年也有较小反复，但未构成重大危机)，可以看到，政府机关除采用 大量的行政指令措施以外，(注：试举两例来说明：(一)在2003年“五一”前夕抗击 SARS的关键时期，国家卫生部以紧急通知的形式向各地发出行政指令，严禁在SARS型肺 炎收治、隔离、观察以及发现有SARS型肺炎病人的场所使用中央空调，以阻断SARS型肺 炎病毒的传播途径(据中国新闻网2003年4月30日消息)。(二)为便于做好消毒和通风工 作，减少SARS传播风险，成都市疾病预防控制中心和卫生执法监督所于2003年4月下旬 联合发出通知，禁止影剧院放映通宵和连场电影，每场电影的放映间隔时间不得少于30 分钟，检查中如发现执行措施不到位的单位将予以严处(据中国新闻网四川网2003年4月 24日转《四川日报》消息)。)实际上也采用了不少的行政指导措施。这出乎笔者的意料 ，也引起笔者的思考。 分析起来，在SARS危机管理中采用的行政指导措施，可大致分为两类：一类是单纯采 用的行政指导措施，比较常见；另一类是与行政指令措施混合采用的行政指导措施，亦 非仅见。这些行政指导措施中，有的是抽象行为，有的是具体行为。下面试举教科文卫 方面的若干事例略加考察： 单纯型行政指导事例之一：针对因公众普遍缺乏SARS常识而出现群体恐慌的现象，国 家卫生部于2003年4月29日发布公告(卫生部2003年第7号文)，公布了《公众预防传染性 SARS型肺炎指导原则》，以引导公众的行为选择，帮助其科学地预防传染性SARS型肺炎 ，提高预防效果。(注：据TOM网站转引卫生部网站消息，由10位公共卫生专家草拟、国 家卫生部发布的《公众预防传染性SARS型肺炎指导原则》，内容简明扼要，口气诚恳柔 和，不带任何强制色彩，体现出一种人文关怀和行政民主意识。其全文如下：“(一)最 有效的预防措施：生活、工作场所通风；注意个人卫生。(二)其他有效措施：1.不与患 者或疑似患者接触；2.用肥皂和自来水(流动的水)洗手。(三)在部分场合有效的预防措 施：在人群密度高或不通风的场所内戴口罩(12-16层)。(四)尚未肯定预防效果的措施 ：1.服用中、西药物；2.室内使用熏香；3.使用干扰素喷喉、鼻。(五)无预防效果的措 施：1.露天场所戴口罩；2.以注射方式给药的‘预防性’制剂(如：丙种球蛋白等)。” ) 单纯型行政指导事例之二：针对澳大利亚驻华使馆官员的询问(问：“北京医疗水平较 高，一旦澳大利亚在华京外使馆人员、商务人员患了SARS可否转移到北京医治?”)，20 03年4月29日在北京召开的防治SARS知识介绍会上，北京市卫生局副局长梁万年先生代 表该局提出具体建议：如果京外驻华使馆人员在内的外籍人士(当然包括澳大利亚人士) 患上SARS，还是就地治疗、就地隔离为宜。(注：据TOM网站转引中国新闻网消息，2003 年4月29日在京专门为外籍人员举办的防治SARS知识介绍会上，北京市卫生局副局长梁 万年先生还就该行政指导意见作出如下解释：根据SARS疫情传播的基本特点，“就地治 疗，就地隔离”至少有两个好处：一是对病人来说，如果进行转运，很难保证病人在途 中的安全，且各地医疗机构的技术设备水平能够保证SARS治疗质量；二是对社会公众来 说，病人在转运过程中，有可能将病原体传播给易感人群，给社会公众带来不利影响， 增大社会风险成本。) 单纯型行政指导事例之三：家住辽宁省的居民张健先生，2003年4月下旬在北京确诊为 SARS型肺炎患者后于5月2日从医院出走，带着女友乘坐T11次列车又换乘出租车跑回辽 阳灯塔市铧子镇矾盛村的家中。当地政府和卫生行政机关在确认该病患身份并迅速采取 防治SARS的应急措施后，为准确掌握密切接触者线索，进一步做好隔离防治工作，专门 写给该患者一封满怀关切、情真意诚的行政指导函，希望他积极配合政府找到一切和他 接触过的人，以便控制疫情扩散，而没有采取强迫其开口的做法。张健读到该建议信后 被深深感动，也深感懊悔，愿意接受指导者的建议积极配合政府工作，共同努力制止 SARS在家乡进一步传播。这一具体行政指导措施收到了预期效果，在当地引起强烈反响 。(注：据东北新闻网2003年5月9日讯，作为具体行政指导措施的这封建议函全文如下 ：张健同志：我们获悉您不幸染上SARS型肺炎，并正在与病毒作斗争，非常挂念您，就 像我们自己的亲兄弟得了病一样关心您的健康。我们知道，您也很惦念您的家人。因为 疾病的原因，我们和您的家人不能去见您，但我们把我们的牵挂与关怀通过这封信送给 您，表达我们的心意和表达我们在同一条战线上与SARS作斗争的感情。我们知道，得病 不是您本人的错，是突如其来的不幸，您受苦了。我们愿意帮助您和您的家人一起渡过 这个难关。我们也真诚的希望您能康复和在隔离期后共同庆祝我们一起战斗SARS的胜利 。现在，全国4000多人受着SARS的折磨，还有更多的人面临这场灾难的威胁。千千万万 个家庭面临着这样一场威胁，他们需要我们的帮助，也包括您的帮助。我们知道，您是 一个愿意帮助别人的人，您是一个不忍心看到更多的人和您一样再受SARS折磨的人，也 包括您爱的家人和所有的人。病情的蔓延会伤及您的家人和家乡的人。我们想得到您的 帮助，如果您愿意，请您用电话和我们联系，我们会记住您对辽宁省人民，特别是家乡 人民防SARS工作所作的贡献，感谢您高尚的情操。因为，您为别人的健康作了一件无私 奉献的事。如果您愿意，您可以保留着这封信。这是辽宁省卫生厅厅长和辽阳市市长在 您最困难的时候和您说的话。也是由我们共同亲笔签署的真情的信，更是在不寻常的日 子里我们心灵上的相互支持与难忘的留念。我们等着您的电话：2255120或者2255966。 祝康复。辽宁省卫生厅厅长姜潮、辽阳市副市长姜军。)
