中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009-1505(2004)04-0003-05 知情权的切实保障，必须课以政府信息公开义务，并且应使其进一步法制化而成为一 项具有“强制执行力”的义务。世界上许多国家正是通过制定专门的信息公开法来落实 此一法制化任务的。由于我国至今尚未制定专门的政府信息公开法，本文主要以美国、 日本等国家的相关规定为基础，着重探讨对于落实政府信息公开义务、保障知情权具有 核心意义的公开方式、公开范围、救济方式三个关键问题及其对我国的若干启示。 一、公开的方式 政府信息一般有两种公开方式：主动公开和依申请被动公开。就各国立法例来看，奥 地利、日本、北欧国家主要采被动公开方式；美国、法国、荷兰、澳大利亚、新西兰、 加拿人等多数国家兼采主动公开和被动公开两种方式；而至今尚没有发现仅采用“主动 公开方式”而未规定“被动公开方式”的国家。在已经制定信息公开法的国家中，较早 法律化且规定较为完备的是美国。美国1966年的《情报自由法》第1条详细规定了两种 政府公开的方式。其中，主动公开的方式又区分为两类：其一是政府公告方式，即行政 机关必须将《情报自由法》列举的5类特定文件主动公布在联邦登记簿上；其二是“阅 览室”公开，即对于那些由具体案件产生、或数量太多不适宜登载的文件，政府应主动 通过其“阅览室”(包括“电子阅览室”)公开，以便让公众能经常“查阅和复制”。美 国法院认为，政府若违反上述主动公开义务，将导致有关行政行为无效的法律后果。上 述文件之外的其他大量政府信息，公众皆可以依法请求公开，而只要被申请的政府信息 不属于免除公开的范围，政府即有公开的法定义务。对此，美国《情报自由法》规定了 有利于申请人的详细的申请程序，其目的显然是想通过程序性约束控制政府滥用白由裁 量权的可能。美国《情报自由法》对公开方式的规定，重点显然是落在“被动公开”方 式上，因为当事人不能利用“阅览室”公开方法取得的文件，只要这个文件不属于免除 公开的范围，仍然可以用请求公开的方式得到。由此也可以看到两种公开方式并非绝对 独立，而是相互衔接的。 美国《情报自由法》的这些规定对我国制定信息公开法不无启发意义。其实，实践中 我国也有类似的政府主动公开，例如各级各类政府公报以及许多地方政府推行的公开办 事制度、办事结果，实行群众监督的“两公开一监督”以及行政执法过程中的“公示制 度”等。但是没有相应的立法来规范这种公开行为。公开什么?何时公开?政府都有几乎 无限制的自由裁量权，导致这种公开随意性很大，也没有达到真正保障公众知情权的实 效。我国目前的这种公开模式尚只属于学者所说的政府权力型公开，还不属于公众权利 型公开模式：[1]即主要由政府掌握公开的主动权，是否公开、在多大范围公开等问题 上，政府都拥有最终的决定权。公众只是被动地接受政府各部门愿意“主动”公开的部 分信息。在政府不公开时，也没有请求公开的权利。这种状况“反映了行政公开浓厚的 政策性，具有浓厚的清官意识和不确定性”。[2]这种办事制度式的公开“实际上只是 政府自己的事情，只是政府机关的一种社会承诺”。[3]所以，总体而言政府权力型公 开模式与政府信息公开法制的基本理念是不同的，甚至是相悖的。我们可以看到，在制 定信息公开法的国家，一般均将信息公开与公民知情权保障结合起来并赋予公民请求政 府公开信息的权利，与此相应，政府机关便负有公开信息的法定义务。如果说权力型公 开只是在政府权力范围内解决公开问题，那么，权利型公开则是在一个权利——义务框 架内解决公开问题。公民在其间并非仅处于被动接收者地位，而是具有了主动参与、积 极请求的主体性地位。目前，我国政府权力型的公开模式表明：“行政信息公开在中国 还处于自我约束阶段，对于政府官员来说，政务公开很大程度上是行政道德而非法定义 务。”[4]因此，在公开的方式上，应从“权力型公开”向“权利型公开”转变。 二、公开的范围 政府行政在本质上代表公共利益，因此，行政公开是政府的一项原则，但“行政公开 不是政治生活中唯一的原则。在某些情况下，行政公开可能和其他重要的公共利益相冲 突”，“行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡”，“民主政治的特点 是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围” 。[5]正是这种利益的平衡点，决定了政府信息公开的范围，也决定了知情权保障的程 度。 确定哪些政府信息可以或应当公开，哪些信息则可免于公开，这是各国信息公开法所 要解决的一个关键问题。为了最大限度保障知情权，各国在制定信息公开法时都把“以 公开为原则，以不公开为例外”奉为基本原则。具体在立法方式上，则采用了概括和列 举并用的方法。即对于作为“例外”的豁免公开的政府信息范围，通过列举主义的立法 方式作出明确规定，并尽可能避免使用含义广泛而模糊的概念和语词，以防止政府有机 会通过滥用自由裁量权从而实质上达到限制公开的目的。同时，在规范解释上，一般也 对免于公开的范围采取严格限定的解释取向。而对于应当公开的政府信息范围，各国立 法一般均只作一概性除外规定：凡是不属于豁免范围的，政府均有义务主动公开或依申 请公开。这样的规定能够确保在实践中最大限度地公开政府信息以保障公民的知情权。 至于哪些信息属于免于公开之范围，在理论上是各国根据本国国情进行利益权衡的问 题。综合分析各国关于豁免公开的例外规定，我们不难发现，公开的利益主要与下列两 大类利益会发生冲突而需要权衡：(1)主要由国家秘密和工作秘密所带来的公共安全利 益；(2)主要由商业秘密和个人隐私带来的私人安全利益。兹分述如下： (1)由国家秘密和工作秘密所带来的公共安全利益。国家秘密主要是涉及诸如军事计划 、武器、装备、国防体系以及外交政策等国家整体安全利益的秘密。“由于任何国家都 需要维持与其自身安全有关的基本环境，而政府机关亦无不需要保留一定的不受干扰的 自由决断的权力以追求安全与效率，所以若对于一部分十分敏感的、涉及国家安全与利 益的事务也毫不保留地公开，必将与最终保护人民的利益相冲突。”[6]因此几乎所有 已制定信息公开法的国家都将此类信息排除在政府公开范围之外。工作秘密则主要是指 涉及政府工作的一些内部规则、内部联系以及相关执法记录和信息等。保持一定的工作 秘密其本意并非保护秘密行政，而主要是为了防止来自外部的不当干涉或压力而损及政 府机关裁决的中立性、客观性和公正性。正如有的学者所言：“公开的目的是为了实现 公共利益，但为了实现公共利益，有时却需要对公开进行限制”。[7]总之“在上述以 国家安全及社会安全为由而豁免公开时，其最终的目的自然是为了保障社会整体的安全 ，平衡公开与社会稳定两种利益，而非为了维护官僚机构的秘密。因此，法律通常要求 政府在作出拒绝公开的决定时，提供拒绝公开的理由”。[8]
