中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2004)08-0085-04 一、自然垄断的含义 垄断是与竞争相对的一个概念，是排斥、限制竞争的各种行为的总称。按照垄断产生 的原因，可以把垄断分为经济性垄断、行政性垄断和自然垄断。经济性垄断是指，市场 主体利用自己的经济优势或者通过联合、组织或合谋等方式进行旨在谋求市场支配地位 或限制、排斥阻碍市场竞争或类似效果的行为。行政性垄断是指，凭借政府行政机关或 其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞 争的一种状态和行为。[1](p142)自然垄断是指，由于生产技术上的规模经济而导致单 独的一个企业能够比多个企业更有效的提供某种产品而形成的垄断。目前经济学家正在 逐步修正这一定义，他们用部分可加性(Subaditivity)重新诠释了自然垄断行业，即如 果单一企业生产所有各种各样产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和 ，企业的成本方程就是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在， 即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之 和，由单一企业垄断市场的时候成本仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。[2](p2 0-36)电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等，都是典型的自然垄断行业。也 有学者出于对这些行业所提供产品的功能考虑，将自然垄断行业称为公用企业。[3] 一般而言，自然垄断行业具有以下特征：第一，垄断性，自然垄断行业一般是规模经 济较为明显的行业，即规模越大生产成本越低，例如煤气行业中，煤气管道铺设需要大 量的资金和人力物力的投入，但是一旦铺设完毕之后，不论输送多少，都不必再另投资 金，从而使输送煤气的边际成本趋向于零。第二，沉淀性，自然垄断行业有大量的“沉 淀成本”，即资金一旦投入就难以在短期内收回，也难以改为其他用途，而且资金的投 入量一般都比较大，因此如果多个企业之间进行竞争，势必会导致重复建设，造成资源 的浪费。第三，公益性，自然垄断行业一般都是关于国计民生的基础行业，提供的服务 具有普遍性。 在继续进行本文的讨论之前，必须先明确界定自然垄断行业在我国的特定含义。对于 任何问题的讨论都必须是在一定背景之下的讨论，在我国自然垄断最大的特征也许就是 自然垄断和行政垄断是交织在一起的，很难将两者完全区分开来。首先，自然垄断中处 处渗透着行政垄断，行政机关以各种方式干预着在垄断行业的运作，这固然是我国原来 计划经济体制下遗留的问题，但是在当前改革过程中，行政机关没有转变规制模式，仍 然采用原来的指令性计划来进行调整。这使得目前我国对自然垄断行业要求的政企分开 的目标还有相当大的一段距离。自然垄断行业没有办法成为真正的市场主体也就无法为 社会提供合格的产品和合理的服务。其次，自然垄断企业行政化现象严重，受计划经济 和传统观念的束缚，我国自然垄断企业实际运营中完全按照行政管理模式，由此产生了 机构臃肿、成本过高、效率低下。这种套用行政管理模式的垄断化经营，使得自然垄断 企业既是行业的经营者，又是行政管制政策的制定者和监督者。这就产生了作为公共利 益代表的行政规制制定和监督者的角色和作为个体利益代表的自然垄断企业经营者的角 色的冲突问题，从而也就无法真正实现社会赋予的任务。因此，对自然垄断企业的管理 与行政行为有着千丝万缕的联系，从某种程度上说，对自然垄断行业的规制就是行政垄 断的规制调整，更进一步说，也就是行政行为的调整。 目前我国对自然垄断行业的管理主要有以下几种方法： 1.法律调整方法，这主要是指由国家制定的法律法规来进行调整。需要指出的是，这 里的法律法规指的是全国人大、全国人大常委和国务院制定的法律和行政法规，而不包 括部门规章。自然垄断行业一般作为反垄断法和反不正当竞争法调整的例外，但是这并 不意味着对其没有任何法律规制。在我国主要有1993年的《反不正当竞争法》，其中涉 及到自然垄断行业的是第六条(注：《反不正当竞争法》第六条：公用企业或者其他依 法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营 者的公平竞争。显然，该条主要针对的是自然垄断行业的滥用市场支配地位的行为，而 对其他垄断性的行为并不调整。本文主要论证的是行政机关的规制问题，故对此问题不 再展开讨论。)。单性法规主要有《电力法》、《铁路法》等。 2.部门规章文件调整方法，主要是行政部门或者授权机关制定内部的管理条例对自然 垄断行业进行管理。例如1993年国家工商行政管理总局发布的《关于禁止公用企业限制 竞争行为的若干规定》。 3.行政指令方法，是指行政机关直接或者间接对自然垄断企业下达命令、指标来达到 管理的目的。 4.国有企业管理方式，我国大部分自然垄断行业的企业形式是国有企业，因此，对它 的管理更多的也就是内部的命令的下达。 综上所述，我国对于自然垄断行业的管理除了法律直接规定之外，最多的方式就是行 政机关的管理，本文称之为政府规制。而且实际上，法律调整方法存在着极大的缺憾， 如《反不正当竞争法》针对的并不是垄断行为，而更多关注的是不正当竞争行为，而且 第六条只规定了对于公用企业的滥用市场支配地位的调整，而对其他垄断行为没有约束 力。 二、政府对自然垄断行业的规制分析 规制(Regulation)是指，在市场经济体制条件下，政府以治理市场失灵为目的，根据 有关法律、规章和制度干预经济主体(特别对企业)活动的行为。根据自然垄断行业的特 点，对其进行规制的基本目的是因为维持垄断可在技术经济上达到更高的效率，从整个 社会的利益出发，政府有必要对自然垄断行业进行规制。究其原因，一方面，自然垄断 行业具有规模经济性，需要政府对市场进入进行规制，以便让一家企业独家经营，以获 得规模经济效应。另一方面，由于企业出于垄断地位，如果政府不对企业行为加以控制 ，那么企业作为一个经营主体必然会按照边际成本等于边际收益的利润最大化原则将价 格定在高于边际成本的水平上，以获取垄断利润。[4]因此我们讨论的出发点是公共利 益原则，在本文以下的讨论中，我们将继续沿用这一方法。
