行政规章在我国行政法体系中尽管法律位次排在第四，但其相对数和绝对数都排在第 一。规章在行政法体系中的比例是最大的，与之相适应，其在对社会关系调整中所扮演 的角色也是非常重要的。那么，规章在发挥功能中所选择的价值取向就是一个千万忽视 不得的问题，可以说，目前我国行政规章以对公权或者管理权的保护为基本的价值取向 ，而对私权的保护明显不足，笔者撰就本文的目的在于引起对规章规制过程中价值取向 的重视。 一、规章所能保护的私权范围 规章所能保护的私权范围如下： 第一，补充上位法律规则空隙的私权保护范围。规章的上位规则应当说有两个，一个 是由最高立法机关制定的法律，如我国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法和一 般法。另一个是由最高行政机关制定的行为规则，在我国叫行政法规，即由国务院制定 的有关行政事务的行政法规。同时，地方规章还应以地方同级人大制定的地方性法规为 上位规则。这些上位规则有一个比较明显的特点，就是其产出的低效性。它是一个永远 也无法处理的问题，因为法律所面对的是抽象的、未来还能有同样效果的事态，因此， 一般不可能太具体。为了保证它的权威性，对其修改一般也采取谨慎的态度。“人制定 的法律，若为了公众的利益而改变，那么，这种改变是合理的。但是，在一定范围之内 ，对法律即使是轻微的改变，一般也是有害于公众利益的，因为习惯对维护法律的作用 是很大的，即使在小问题上行为若违背一般的习惯，就会被视为是严重的。因此法律一 改变，原来的习惯就废止了，法律的约束力就会减弱。由此可见，人制定的法律绝不说 改变对公众利益造成的损失可以得到弥补。”(注：[美]莫特玛·阿德勒、查尔斯·范 多伦：《西方思想宝库》，中国广播电视出版社1991年版，第786页。)现代社会中，社 会关系和社会事务的发展总是快于法律规则的修改和变化的，且在传统的、过去的法律 中所突出的是国家的权力，而随着社会的发展，个人的权利、价值将得到了越来越广泛 的关注。因此，使得在法律规则和个人权利之间存在一些空隙，即以前制定的法律规则 在多方面可能对个人权利有所疏漏，如《中华人民共和国食品卫生法》是1995年修订的 ，而在已经发展的六年间，其以前一些内容显然不是以保护目前人们在食品卫生方面的 权利。如近年来食品中添加剂的大量使用，该法仅一个条文很难保护个人在此方面的权 利，那么，行政主体通过制定规章便可以弥补法律对私权保护中留下的这一空隙，事实 上一些地方政府已制定了有关食物添加剂的规章。 第二，区域与职能潜力开发的私权保护范围。私权、个人利益至上是与资本主义的意 识形态相联系的，或者说是由资本主义意识形态的一个必然产物，“资本主义制度需要 个人主义，因为商品消费取决于受商品广告恰当刺激的私人享乐。与此同时，它导致了 个体化，即为着征税、注册以及监督而使人标准化。”(注：[英]亚当·库珀、杰西卡 ·库珀：《社会科学百科全书》，上海译文出版社1989年版，第597页。)这从另一侧面 说明，个人权利、私权主义是与经济制度的市场主义结合在一起的；也就是说，只要推 行市场经济，必然带来政治领域或行政领域中的个体主义。此种哲学理念上的个体主义 对政府行政系统的权力行使提出了越来越高的要求，它乃至于要求政府行政系统主动地 为公众提供服务。“当代的公共组织需要同社会协商使之服从公共组织的决定，遵守公 共组织在提供服务方面所签定的合同，不再像过去那样由公共组织通过法律和其它权威 方式来直接贯彻实施。”(注：国家行政学院国际合作交流部：《西方国家行政改革述 评》，国家行政学院出版社1998年版，第8页。)规章制定主体一是区域型行政机关，如 地方规章就是在自己所辖区域内行使管理权的机关。二是职能型行政机关，如部委机构 就负责某一方面行政事务的管理，每一部委机构都有一个对应的政府职能。区域范围、 职能范围都可以被视为是行政权的微观范围，在这样的微观范围之下，行政主体有着较 大的发挥职能潜力和区域潜力的余地。尤其在我国由计划经济向市场经济全面转型期， 职能行政机关和区域行政机关要较大的发挥管理权能的主动性。在法律规则没有对本职 能事物作严格限制的条件下、没有对本区域事务作严格限制的条件下，其可以充分发挥 服务型政府的特点，在保护私权方面有所作为。近年来，我国一些经济开发地区的具有 制定规章权的机关结合本地情况制定了诸多保护私权的规章，如深圳市关于政府机关联 合办公、减少审批程序的规章就充分保护了市场主体的个人权利。 第三，协调实体权利与程序权利关系的私权保护范围。实体权利和程序权利是两种不 同的性质的权利，前者指权利主体通过这样的权利可以获取直接的精神上或物质上的利 益。如《湖北省人才市场管理规定》第13条规定：“经过批准设立的人才中介机构，可 以开展以下业务：(一)收集、整理、储存和发布人才供求信息；(二)为各类人才介绍职 业；(三)组织培训；(四)组织智力开发等活动；(五)开展人才测评；(六)其他经批准的 服务项目。”人才中介机构通过该条取得了诸项物质或精神利益。程序权利是那些能够 带来间接利益的权利，如获取某种资格的权利等。在一般情况下，规则在向权利主体赋 权时，既赋予了其实体权利，同时又赋予了其程序权利，有些权利中既包括实体权利又 包括程序权利，在二者不能分割的情况下，法律规则只有选择同时赋予，如《海商法》 第211条规定：“海上旅客运输的旅客人身伤害赔偿责任限制，按照46666计算单位乘以 船舶证书规定的载客定额计算赔偿限额，但是最高不超过25000000计算单位……”这是 一项实体权利的规定，该实体权利的实现在该法后续条文中作了具体的程序规定。诚然 ，这样将实体权利和程序权利规定在一起的行文方式是非常科学的，然而，由于立法技 术、法律规则的位次等方面的限制，实体性权利和程序性权利常常不同时出现在一个法 律规范之中。有时上位法律规则只规定了实体权利，而程序权利免于规定，如《土地法 》、《草原法》等关于公民土地使用权的取得，一般都只作实体规定，而程序部分，即 具体的赋权过程由下位法律规则设定。也有相反的情况，上位法律只规定了权利主体的 程序权利，而实体权利还要通过其他规则再作确定，如《行政诉讼法》和《行政复议法 》规定了行政相对人的诉愿权和诉讼权，这是典型的程序性权利，那么，其他法律规则 ，或者一些下位法律规则则对与这些程序权对应的实体权利作了规定。上面的分析告诉 我们，规章在私权保护中可以在协调实体权利和程序权利的关系中大做文章。尤其要迅 速弥补上位规则或者留下来的实体权利、或者留下来的程序权利。例如，公安部1999年 11月8日发布的《群众性文化体育活动治安管理办法》就在实体权和程序权两方面协调 了文化体育活动管理中的私权保护与《治安管理处罚条例》中关于公众在此方面实体权 和程序权的关系。
